Статья 25. Законодательство Российской Федерации об обязательном социальном страховании и нормы международного права
Комментарий к статье 25
Комментируемая статья устанавливает правила применения норм международного права к отношениям, регулируемым законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании. Так, в случае если международными договорами Российской Федерации или ратифицированными Российской Федерацией международными конвенциями установлены иные нормы, чем те, что предусмотрены законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании, применяются нормы международных договоров Российской Федерации или международные конвенции.
Сформулированная в комментируемой статье норма повторяет положения п. 2 ст. 5 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации": если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Кроме того, в соответствии с Конституцией (ч. 4 ст. 15) международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются составной частью ее правовой системы. Частью правовой системы Российской Федерации являются также заключенные СССР действующие международные договоры, в отношении которых Российская Федерация продолжает осуществлять международные права и обязательства СССР в качестве государства - продолжателя Союза ССР.
Согласно преамбуле Закона N 101-ФЗ международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава ООН. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств.
Международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией составной частью ее правовой системы. Международные договоры - существенный элемент стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.
Российская Федерация выступает за неукоснительное соблюдение договорных и обычных норм, подтверждает свою приверженность основополагающему принципу международного права - принципу добросовестного выполнения международных обязательств.
Согласно п. "а" ст. 2 Закона N 101-ФЗ международным договором Российской Федерации является международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами), с международной организацией либо с иным образованием, обладающим правом заключать международные договоры, в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования (например, конвенция, пакт, соглашение и т.п.). Таким образом, несмотря на упоминание в комментируемой статье нескольких разновидностей международных актов (международных договоров Российской Федерации и ратифицированных Российской Федерацией международных конвенций), их юридическая сила является одинаковой.
Итак, международные договоры РФ могут заключаться от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций (договоры межведомственного характера).
Согласно ч. 3 ст. 5 Закона N 101-ФЗ положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. Для осуществления иных положений международных договоров Российской Федерации принимаются соответствующие правовые акты.
Как отмечает Верховный Суд РФ, к признакам, свидетельствующим о невозможности непосредственного применения положений международного договора Российской Федерации, относятся, в частности, содержащиеся в договоре указания на обязательства государств-участников по внесению изменений во внутреннее законодательство этих государств (см. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации").
При рассмотрении судами гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (ч. 4 ст. 15 Конституции, ч. 1 и 3 ст. 5 Закона N 101-ФЗ, п. 2 ст. 7 ГК).
Согласно ст. 24 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. международный договор вступает в силу в порядке и в дату, предусмотренные в самом договоре или согласованные между участвовавшими в переговорах государствами. При отсутствии такого положения или договоренности договор вступает в силу, как только будет выражено согласие всех участвовавших в переговорах государств на обязательность для них договора.
Кроме того, международный договор подлежит применению, если Российская Федерация в лице компетентных органов государственной власти выразила согласие на обязательность для нее международного договора посредством одного из действий, перечисленных в ст. 6 Закона N 101-ФЗ, а именно путем:
- подписания договора;
- обмена документами, образующими договор;
- ратификации договора;
- утверждения договора;
- принятия договора;
- присоединения к договору;
- применения любого другого способа выражения согласия, о котором условились договаривающиеся стороны.
Указанный договор должен вступить в силу для Российской Федерации. Учитывая положения ч. 3 и 4 ст. 15 Конституции, ч. 3 ст. 5 Закона N 101-ФЗ, могут применяться те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы в Собрании законодательства РФ, в Бюллетене международных договоров, размещены на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru) в порядке, установленном ст. 30 Закона N 101-ФЗ.
Международные договоры Российской Федерации межведомственного характера опубликовываются по решению федеральных органов исполнительной власти или уполномоченных организаций, от имени которых заключены такие договоры, в официальных изданиях этих органов.
Международные договоры СССР, обязательные для Российской Федерации как государства - продолжателя Союза ССР, опубликованы в официальных изданиях Верховного Совета СССР, Совета Министров (Кабинета Министров) СССР. Тексты указанных договоров публиковались также в сборниках международных договоров СССР, но эта публикация не являлась официальной.
Официальные сообщения МИД о вступлении в силу международных договоров, заключенных от имени Российской Федерации и от имени Правительства, подлежат опубликованию в том же порядке, что и международные договоры (ст. 30 Закона N 101-ФЗ).
В соответствии с п. 5 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 международные договоры, которые имеют прямое и непосредственное действие в правовой системе Российской Федерации, применимы судами, в том числе военными, при разрешении гражданских, уголовных и административных дел, в частности:
- при рассмотрении гражданских дел, если международным договором РФ установлены иные правила, чем законом Российской Федерации, который регулирует отношения, ставшие предметом судебного рассмотрения;
- при рассмотрении гражданских и уголовных дел, если международным договором РФ установлены иные правила судопроизводства, чем гражданским процессуальным или уголовно-процессуальным законом Российской Федерации;
- при рассмотрении гражданских или уголовных дел, если международным договором РФ регулируются отношения, в том числе отношения с иностранными лицами, ставшие предметом судебного рассмотрения (например, при рассмотрении дел, перечисленных в ст. 402 ГПК, ходатайств об исполнении решений иностранных судов, жалоб на решения о выдаче лиц, обвиняемых в совершении преступления или осужденных судом иностранного государства);
- при рассмотрении дел об административных правонарушениях, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законодательством об административных правонарушениях.
Правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении законов Российской Федерации.
Правила действующего международного договора РФ, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти или уполномоченной организацией, заключившими данный договор (ч. 4 ст. 15, ст. 90, 113 Конституции).
По смыслу ч. 4 ст. 15 Конституции, ст. 369, 379, ч. 5 ст. 415 УПК, ст. 330, 362 - 364 ГПК неправильное применение судом общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации может являться основанием к отмене или изменению судебного акта. Неправильное применение нормы международного права может иметь место в случаях, когда судом не была применена норма международного права, подлежащая применению, либо, напротив, суд применил норму международного права, которая не подлежала применению, либо когда судом было дано неправильное толкование нормы международного права.
Согласно п. "b" ч. 3 ст. 31 Венской конвенции при толковании международного договора наряду с его контекстом должна учитываться последующая практика применения договора, которая устанавливает соглашение участников относительно его толкования.
Российская Федерация как участник Конвенции о защите прав человека и основных свобод признает юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней"). Поэтому применение указанной Конвенции должно осуществляться с учетом практики ЕСПЧ во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод.
Конвенция о защите прав человека и основных свобод обладает собственным механизмом, который включает обязательную юрисдикцию ЕСПЧ и систематический контроль за выполнением постановлений Суда со стороны Комитета министров Совета Европы. В соответствии с п. 1 ст. 46 Конвенции эти постановления в отношении Российской Федерации, принятые окончательно, являются обязательными для всех органов государственной власти Российской Федерации, в том числе и для судов.
Выполнение постановлений, касающихся Российской Федерации, предполагает в случае необходимости обязательство со стороны государства принять меры частного характера, направленные на устранение нарушений прав человека, предусмотренных Конвенцией, и последствий этих нарушений для заявителя, а также меры общего характера, с тем чтобы предупредить повторение подобных нарушений. Суды в пределах своей компетенции должны действовать таким образом, чтобы обеспечить выполнение обязательств государства, вытекающих из участия Российской Федерации в Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Если при судебном рассмотрении дела были выявлены обстоятельства, которые способствовали нарушению прав и свобод граждан, гарантированных Конвенцией, суд вправе вынести частное определение (или постановление), в котором обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц на обстоятельства и факты нарушения указанных прав и свобод, требующие принятия необходимых мер (см. п. 11 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5).
При возникновении затруднений при толковании общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации суды наделены правом использовать акты и решения международных организаций, в том числе органов ООН и ее специализированных учреждений, а также обращаться в правовой департамент МИД, в Минюст (например, для уяснения вопросов, связанных с продолжительностью действия международного договора, составом государств, участвующих в договоре, международной практикой его применения).
Среди международных договоров в сфере социального обеспечения можно выделить Европейскую конвенцию о социальном обеспечении (заключена в г. Париже 14 декабря 1972 г.). Также ряд конвенций Международной организации труда (МОТ) предусматривают предоставление медицинской помощи иностранным гражданам.
Конвенция МОТ N 118 от 1962 г. "О равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения" предусматривает необходимость обеспечения прав иностранных граждан на медицинскую помощь. Аналогичные положения содержатся в Конвенции МОТ N 157 от 1982 г. "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения" и Рекомендации МОТ N 167 от 1983 г. "Об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения". Российская Федерация не присоединилась к указанным Конвенциям, поэтому соблюдение закрепленных в них положений может выполняться исключительно на добровольной основе.
В то же время для Российской Федерации вступила в силу Конвенция N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения", принятая в г. Женеве 28 июня 1952 г., которую Россия ратифицировала с принятием обязательств в отношении раздела II "Медицинское обслуживание", раздела III "Обеспечение по болезни", раздела V "Обеспечение по старости", раздела VI "Обеспечение в связи с несчастным случаем на производстве и профессиональным заболеванием", раздела VIII "Обеспечение по материнству", раздела IX "Обеспечение по инвалидности" и раздела X "Обеспечение по случаю потери кормильца".
Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 3 октября 2018 г. N 349-ФЗ "О ратификации Конвенции о минимальных нормах социального обеспечения (Конвенции N 102)", согласно которому положения Конвенции применяются в России с 1 января 2019 г.
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ Конвенция МОТ N 102 "О минимальных нормах социального обеспечения" в ст. 26 предусматривает необходимость обеспечения по старости не позднее, чем после достижения гражданином 65 лет или такого старшего возраста, который может быть определен компетентными властями с должным учетом работоспособности пожилых лиц в данной стране. В период с 1995 по 2017 гг. многие государства приняли решения о повышении пенсионного возраста до 65, а некоторые - до 67 лет. Следовательно, по смыслу ст. 7, 15 (ч. 4), 39, 55 (ч. 3), 71 (п. "а" и "в") и 72 (п. "ж" ч. 1) Конституции во взаимосвязи с соответствующими международными правовыми документами, законодатель правомочен повысить пенсионный возраст, если такое повышение обусловлено социально-экономическими, демографическими, медико-биологическими и другими объективными факторами.
Иное поставило бы под вопрос надлежащее выполнение Россией как правовым социальным государством обязанности аккумулировать достаточные средства на выплату пенсий и на основе этого обеспечивать не ущемляющие достоинство личности условия для реализации гражданами своих пенсионных прав.
Конституционный Суд также отмечает, что, увеличивая на пять лет возраст, дающий право на пенсионное обеспечение по старости и по случаю потери кормильца, законодатель учитывал рост продолжительности жизни по сравнению с тем историческим периодом, когда был установлен пенсионный возраст, закрепленный в нормах пенсионного законодательства, действовавших до 1 января 2019 г., и прежде всего продолжительности жизни после назначения пенсии, а также существенное изменение структуры занятости, условий труда значительной части работающего населения, развитие медицины и системы здравоохранения и ряд иных факторов. При этом лицам, не достигшим пенсионного возраста, при заболеваниях или травмах, приводящих к полной или частичной утрате способности осуществлять трудовую деятельность, и установлении в связи с этим инвалидности гарантируется назначение пенсии по инвалидности. Осуществленное законодателем повышение пенсионного возраста, безусловно, затрагивает права и законные интересы застрахованных лиц, поскольку получение пенсии откладывается на определенный период в зависимости от возраста на момент введения закона в действие, но само по себе оно не может расцениваться как лишение (отмена) права на пенсионное обеспечение или его умаление (см. Определение Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2019 г. N 854-О).
Двусторонние международные договоры, предусматривающие социальное обеспечение граждан, заключены между Россией и Белоруссией. Такими договорами являются решение Высшего Совета Сообщества Беларуси и России от 22 июня 1996 г. N 4 "О равных правах граждан на трудоустройство, оплату труда и предоставление других социально-трудовых гарантий" и Договор о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 января 2006 г.
Положения приведенных договоров предусматривают право на обеспечение социальными пособиями только тех граждан Республики Беларусь, которые проживают на территории России постоянно или временно (п. 2 и 3 решения N 4 и ст. 8 Договора от 24 января 2006 г.). Для временно пребывающих на территории России белорусов, как и для россиян, временно пребывающих в Республике Беларусь, указанные выплаты не предусмотрены.
Согласно положениям указанного решения N 4 действующий на основе национального законодательства порядок регулирования привлечения и использования иностранной рабочей силы в отношении граждан Республики Беларусь в Российской Федерации и граждан Российской Федерации в Республике Беларусь не применяется. Документы, выданные в Республике Беларусь и Российской Федерации для реализации трудовых прав и социально-трудовых гарантий их граждан, или их копии, заверенные в установленном порядке, признаются без легализации. Граждане государства выезда, осуществляющие трудовую деятельность на территории государства трудоустройства, имеют равные права с гражданами государства трудоустройства в оплате труда, режиме рабочего времени и времени отдыха, охране и условиях труда и других вопросах трудовых отношений. Трудовая деятельность гражданина государства выезда на территории государства трудоустройства регулируется на основе трудового договора (контракта) в соответствии с законодательством о труде государства трудоустройства.
Все виды пособий и выплат гражданам государства выезда, работающим на территории государства трудоустройства, в случаях временной нетрудоспособности, беременности и родов, рождения ребенка, отпуска по уходу за ребенком и в других случаях предоставляются в соответствии с законодательством государства трудоустройства. Все расходы, связанные с предоставлением указанных пособий и выплат, несет государство трудоустройства.
Договор о сотрудничестве в области социального обеспечения от 24 января 2006 г. распространяется на отношения, регулируемые законодательством Российской Федерации и Республики Беларусь о государственном социальном обеспечении, обязательном (государственном) социальном страховании и обязательном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в том, что относится:
1) к пособиям по временной нетрудоспособности и материнству;
2) пособиям по безработице;
3) трудовым пенсиям по возрасту (по старости), инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет (в Республике Беларусь) и социальным пенсиям;
4) пособиям в случае трудового увечья или профессионального заболевания;
5) пособиям для семей с детьми;
6) пособиям на погребение.
Также положения указанного Договора распространяются на отношения об уплате страховых взносов на обязательное (государственное) социальное страхование, о государственном социальном обеспечении, обязательном (государственном) социальном страховании и обязательном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
