Статья 27. Рассмотрение и разрешение споров по вопросам обязательного социального страхования
Комментарий к статье 27
1. Комментируемая статья устанавливает особенности рассмотрения и разрешения споров по вопросам обязательного социального страхования.
Абзацем 1 комментируемой статьи определен срок рассмотрения письменного заявления страхователя или застрахованного лица по спорным вопросам, возникающим в сфере обязательного социального страхования. Такое заявление рассматривается страховщиком в течение 10 рабочих дней со дня получения указанного заявления.
О принятом решении страховщик сообщает заявителю в письменной форме в течение 5 рабочих дней после рассмотрения такого заявления.
Согласно абзацу 2 комментируемой статьи, если страхователь или застрахованное лицо не согласны с принятым страховщиком решением, спор подлежит разрешению в вышестоящих инстанциях страховщика или в суде в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Приведенные положения позволяют прийти к выводу о возможности страхователя или застрахованного лица, которые не согласны с принятым страховщиком решением, обратиться либо непосредственно к страховщику - в вышестоящую инстанцию с требованием о пересмотре и обосновании принятого решения, либо в суд.
Аналогичная позиция в настоящее время преобладает и в судебной практике.
Пример: Верховный Суд РФ, рассматривая спор о выплате застрахованному лицу пособия по социальному страхованию, указал, что буквальное толкование положений ст. 27 комментируемого Закона позволяет сделать вывод о том, что данная норма устанавливает лишь правила рассмотрения заявлений заинтересованных лиц страховщиком, а также предусматривает возможность заинтересованных лиц воспользоваться как административным, так и судебным порядком защиты своих прав в случае принятия страховщиком того или иного решения.
Установленный порядок предъявления требований не означает, что он тождествен обязательному досудебному порядку урегулирования спора, несоблюдение которого влечет оставление судом заявления без рассмотрения (см. Определение Верховного Суда РФ от 22 марта 2016 г. N 302-КГ16-1244 по делу N А33-4465/2015).
Суды отмечают также, что комментируемый Закон не устанавливает исчерпывающего перечня способов судебной защиты нарушенного права (см. Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 6 мая 2009 г. N Ф04-2711/2009(5876-А45-14) по делу N А45-12626/2008).
Данный порядок может быть детализирован в специальных законах о конкретных видах обязательного социального страхования.
Так, согласно ст. 26.21 ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" страхователь имеет право обжаловать решения и иные акты ненормативного характера территориального органа страховщика, действия (бездействие) его должностных лиц, связанные с осуществлением контроля за уплатой страховых взносов и выплатой страхового обеспечения, если, по мнению страхователя, акты территориального органа страховщика, действия (бездействие) его должностных лиц нарушают его права.
При этом акты территориального органа страховщика, действия (бездействие) его должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий орган страховщика (вышестоящему должностному лицу) или в суд. Подача жалобы в вышестоящий орган страховщика (вышестоящему должностному лицу) не исключает права на одновременную или последующую подачу аналогичной жалобы в суд.
Согласно п. 12 Постановления Правительства от 12 февраля 1994 г. N 101 "О Фонде социального страхования Российской Федерации" рассмотрение спорных вопросов между работниками и работодателями по обеспечению пособиями по социальному страхованию осуществляется отделением Фонда или его филиалом, зарегистрировавшим страхователя, либо в ином порядке, предусмотренном законодательством.
2. Согласно абзацу 3 комментируемой статьи должностные лица, допустившие нарушения в сфере обязательного социального страхования, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Приведенное положение означает, что совершившие соответствующее правонарушение должностные лица несут юридическую ответственность, которая определяется характером совершенного деяния.
Как отмечают исследователи, особенность ответственности за нарушение законодательства об обязательном страховании заключается в смешанном характере. Меры государственного принуждения за нарушения в сфере обязательного страхования не закреплены в каком-либо одном нормативном правовом акте <64>.
--------------------------------
<64> См.: Ответственность за нарушение финансового законодательства: Науч.-практ. пособие / Р.Ю. Абросимов, О.А. Акопян, О.О. Журавлева и др.; Отв. ред. И.И. Кучеров. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации; ИНФРА-М, 2014. С. 200.
Действительно, публично-правовая ответственность отличается свойственным ей карательным (штрафным) характером, направленным на наказание субъекта, совершившего правонарушение, в то время как меры гражданско-правовой ответственности направлены на принудительное исполнение обязанности и восстановление прав.
Однако ответственность, предусмотренная в законодательстве об отдельных видах обязательного страхования, сочетает в себе элементы карательного и восстановительного характера, а также содержит положения, направленные на предупреждение и пресечение правонарушений.
Так, анализ положений ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании" позволяет прийти к заключению, что нарушение законодательства Российской Федерации в сфере обязательного пенсионного страхования влечет ответственность в виде возмещения ущерба, но также не исключена возможность привлечения к ответственности, установленной иным законодательством Российской Федерации. Другими словами, должностные лица, допустившие нарушения в сфере обязательного социального страхования, исходя из характера совершенного ими правонарушения, могут нести:
- гражданско-правовую ответственность;
- дисциплинарную ответственность;
- административную ответственность;
- уголовную ответственность.
Так, гражданско-правовая ответственность, предусмотренная гражданским законодательством, может наступить при причинении должностным лицом вреда в процессе исполнения им своих должностных обязанностей, либо при неисполнении или ненадлежащем исполнении гражданско-правовых обязательств.
Итак, основанием возникновения деликтного обязательства является вред, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица. При этом ответственность должностного лица обладает особенностями, обусловленными участием в этих отношениях публичных субъектов. Так, ответственность наступает независимо от вины публичного субъекта, действует презумпция правомерности поведения должностного лица.
В исследованиях института гражданско-правовой ответственности публичных субъектов в деликтных обязательствах отмечается, что действия (бездействие) органов государственной власти и (или) их должностных лиц, которыми причиняется вред в ходе осуществления ими властной деятельности, регулируются прежде всего публичным правом.
Публичная противоправность - первый признак противоправности поведения как условия наступления ответственности государства по деликтным обязательствам <65>. При этом, как отмечают исследователи, такая деятельность, осуществляемая органами государственной власти в рамках своих полномочий, ввиду свойственной ей специфики зачастую сопряжена с возможностью причинения вреда частным лицам. Однако далеко не всегда вред, причиненный органом государственной власти в рамках своих полномочий, можно признать обоснованным и в конечном счете правомерным <66>.
--------------------------------
<65> См.: Горлач Е.В. Противоправность поведения причинителя вреда как условие наступления гражданско-правовой ответственности государства по деликтным обязательствам // Обязательства, возникающие не из договора: Сборник статей. Ф.Х. Альманса Монтойя, А.А. Амангельды, Д.В. Афанасьев и др.; Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2015. 444 с.
<66> См.: Горлач Е.В. Противоправность поведения причинителя вреда как условие наступления гражданско-правовой ответственности государства по деликтным обязательствам // Обязательства, возникающие не из договора: Сборник статей. Ф.Х. Альманса Монтойя, А.А. Амангельды, Д.В. Афанасьев и др.; Отв. ред. М.А. Рожкова. М.: Статут, 2015. 444 с.
Кроме того, некоторые исследователи отмечают, что специфика противоправности в области причинения вреда актами власти состоит в том, что действие соответствующего органа или должностного лица на момент его совершения может формально отвечать требованиям закона, но в конечном счете оказаться незаконным. Вред считается противоправным, если причинитель вреда в силу закона не был управомочен причинить вред и действовал вне пределов управомочия. Причем управомочие включает в себя как осуществление субъективного права, так и исполнение юридической обязанности. И.В. Маштаков подчеркивает, что термин "осуществление" необходимо использовать с определенной долей условности, так как с того момента, когда действия субъекта, реализующего право, начали причинять вред, они уже прекратили быть осуществлением права <67>.
--------------------------------
<67> См.: Маштаков И.В. Противоправный и правомерный характер действий причинителя вреда в деликтном обязательстве // Актуальные проблемы юридической ответственности. Тольятти, 2003. С. 337.
Приведенные аргументы позволяют выделить условия наступления деликтной ответственности должностного лица, допустившего нарушения в сфере обязательного социального страхования.
Во-первых, непосредственным причинителем вреда является должностное лицо (государственный или муниципальный служащий, чьи полномочия относятся к сфере обязательного социального страхования), при этом ответственность за действия такого должностного лица несет публично-правовое образование.
Во-вторых, условием гражданско-правовой ответственности за причинение вреда является сам факт наличия вреда.
В-третьих, условием деликтной ответственности должностного лица является наличие причинно-следственной связи между поведением причинителя вреда и наступившими негативными последствиями - убытками (или вредом нематериального характера).
Наконец, к таким условиям относится презюмируемая вина должностного лица.
Конституционный Суд РФ в своих решениях сформулировал общую позицию относительно критериев законности (правомерности) действий (бездействия) органов публичной власти или их должностных лиц: реализация конституционного права на возмещение вреда возможна только при условии оценки законности действий (бездействия) органа публичной власти или должностного лица не только с точки зрения соблюдения пределов предоставленных им законом (то есть формально определенных) полномочий, но и при условии соответствия таких действий конституционным требованиям справедливости, соразмерности и правовой безопасности (см. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 2009 г. N 9-П).
Помимо гражданско-правовой ответственности, должностные лица, совершившие правонарушение в сфере обязательного социального страхования, несут дисциплинарную ответственность, установленную нормами трудового права.
Если же говорить об административной ответственности, то КоАП предусматривает несколько составов правонарушений, за которые наступает административная ответственность в связи с нарушением законодательства об обязательном социальном страховании, в том числе:
- ст. 15.32 - нарушение страхователями установленного законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании срока регистрации в органах государственных внебюджетных фондов;
- ст. 15.33 - нарушение установленных законодательством Российской Федерации об обязательном социальном страховании порядка и сроков представления документов и (или) иных сведений в органы государственных внебюджетных фондов;
- ст. 15.33.1 - невыполнение требований законодательства об обязательном медицинском страховании о размещении в сети Интернет информации об условиях осуществления деятельности в сфере обязательного медицинского страхования;
- ст. 15.34 - сокрытие страхователем наступления страхового случая при обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
3. Абзац 4 комментируемой статьи устанавливает правило о том, что ее положения не применяются к отношениям, связанным с уплатой страховых взносов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
Уплата страховых взносов регулируется разделом XI НК. В гл. 34 НК, в частности, определены плательщики страховых взносов, объекты обложения страховыми взносами.
Таким образом, при возникновении спорных ситуаций, связанных с уплатой страховых взносов, порядок уплаты которых определен положениями НК, оспаривание действий должностных лиц осуществляется в порядке, определенном разделом VII НК (обжалование актов налоговых органов и действий или бездействия их должностных лиц).
Согласно п. 1 ст. 138 НК акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц могут быть обжалованы в вышестоящий налоговый орган и (или) в суд в порядке, предусмотренном НК и соответствующим процессуальным законодательством Российской Федерации.
