Статья 28. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
Комментарий к статье 28
1. Комментируемая статья содержит указание на необходимость применения действующих нормативных правовых актов в части, не противоречащей комментируемому Закону. Таким образом, приведенное положение направлено на недопущение различия в нормативном регулировании отношений по обязательному социальному страхованию с учетом особой роли комментируемого Закона как основополагающего акта в регулировании данных отношений.
Иными словами, комментируемый Закон содержит возможность закрепления норм, регулирующих отношения по обязательному социальному страхованию, в иных нормативных правовых актах, если нормы комментируемого Закона такую возможность допускают. В частности, согласно ст. 26 комментируемого Закона сроки исковой давности в системе обязательного социального страхования устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. В соответствии с приведенной нормой такие сроки устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования. Приведенные положения демонстрируют возможность определения срока исковой давности посредством специального правового регулирования.
Руководящая роль комментируемого Закона в правовом регулировании отношений по обязательному социальному страхованию подтверждается и судебной практикой.
Пример: суд указал, что не принимает ссылку предпринимателя на подзаконный акт, устанавливающий порядок назначения и выплаты государственных пособий гражданам, поскольку указанная в нем норма противоречит положениям ст. 4 комментируемого Закона, ст. 243 НК. В соответствии с п. 1 комментируемой статьи действующие нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону (см. Обзор судебной практики, приложение к письму ФСС РФ от 31 мая 2004 г. N 02-18/07-3413).
Наличие общего закона, регулирующего отношения в сфере обязательного социального страхования, соответствует Конституции, которой права человека, в том числе социальные, объявлены высшей ценностью, несмотря на то, что достижение этих ценностей происходит непоследовательно и противоречиво.
Как отмечается некоторыми исследователями, отсутствие концептуального подхода к формированию отраслевого законодательства в сфере социального страхования обусловливает многочисленные дефекты правовых нормативных актов, их низкую эффективность, что на практике приводит к нарушениям прав граждан на социальное обеспечение <68>. Бессистемность и противоречивость законодательства о социальном страховании требует принятия мер по упорядочению, что должно повлечь за собой существенный пересмотр законодательства в целом, результатом которого должен стать единый федеральный кодифицированный закон.
--------------------------------
<68> См.: Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 3.
Необходимость кодификации российского законодательства о социальном обеспечении обосновывается юридической наукой с 70-х годов прошлого столетия. Однако за прошедший период происходила лишь инкорпоративная обработка нормативного материала, принимались отдельные консолидированные акты. На рубеже веков был принят ряд рамочных федеральных законов кодификационного типа, составляющих в настоящее время основу правового регулирования в данной сфере. Однако для системного развития законодательства о социальном обеспечении этого явно недостаточно, и подготовка отраслевого кодифицированного акта продолжает оставаться одной из насущных проблем российского права <69>.
--------------------------------
<69> См.: Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010. С. 3.
Кодификация законодательства о социальном страховании позволит решить ряд правовых задач, направленных на упорядочение нормативного регулирования. Кроме того, кодификация законодательства о социальном страховании позволит решить многие социальные проблемы, которые в настоящее время еще не разрешены.
Приоритет комментируемого Закона в отношении иных нормативных правовых актов являлся предметом рассмотрения и в судебной практике.
Пример: заместитель прокурора Оренбургской области обратился в суд с заявлением о признании недействительными и не порождающими правовых последствий п. 1.4 и 1.7 Правил обязательного медицинского страхования населения Оренбургской области, утв. Постановлением администрации Оренбургской области N 59-п от 15 апреля 2002 г. Он полагал, что наделение функциями страховщика по обязательному медицинскому страхованию только Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования и исключение из числа страховщиков других субъектов обязательного медицинского страхования противоречит федеральному законодательству.
Удовлетворяя заявление прокурора, суд исходил из того, что обязательное медицинское страхование как составная часть обязательного социального страхования входит в систему социальной защиты населения, а в силу п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
Вопрос о том, кто может являться страховщиком (страховой медицинской организацией), порядок и условия его деятельности, в том числе в сфере обязательного медицинского страхования, действующим федеральным законодательством решен, следовательно, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ должны соответствовать федеральному законодательству.
Между тем в п. 1.4 и 1.7 принятых администрацией Оренбургской области Правил в качестве страховщика указана только одна некоммерческая организация - Оренбургский областной фонд обязательного медицинского страхования, с чем суд правильно не согласился, поскольку в настоящее время действующее федеральное законодательство предоставляет такое право и иным организациям.
В обоснование своих возражений представители администрации Оренбургской области и Оренбургского областного фонда обязательного медицинского страхования указали, что ст. 2 и 14 Закона РСФСР от 28 июня 1991 г. N 1499-1 "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации", который действовал на момент рассмотрения дела, в части определения страховщика противоречат п. 2 ст. 6 настоящего Федерального закона.
Суд с такими возражениями не согласился и противоречий между указанными нормами двух Законов не усмотрел, обоснованно указав на то, что в комментируемом Законе говорится о страховщиках, которые должны были быть созданы Правительством после принятия специальных федеральных законов о конкретных видах обязательного социального страхования, а ст. 2 и 14 Закона РСФСР N 1499-1 определяли страховщиков (страховые медицинские организации) на тот момент.
Поскольку отсутствуют противоречия между этими Законами, также была признана несостоятельной ссылка на п. 1 ст. 28 комментируемого Закона (см. Определение Верховного Суда РФ от 22 октября 2002 г. N 47Г02-24).
Таким образом, в приведенном деле суд соотнес положения действовавшего на момент рассмотрения спора Закона РСФСР "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации" с положениями комментируемого Закона и принял решение, убедившись в отсутствии между ними противоречий по затрагиваемому в деле вопросу.
Приведенный пример также представляет интерес тем, что позволяет сделать выводы о том, какие именно нормативные правовые акты должны применяться в части, не противоречащей комментируемому Закону. К таким актам, помимо подзаконных, относятся также и законы.
Комментируемый Закон является базовым нормативным правовым актом в области социального страхования. Он формирует основные принципы правового регулирования. Законодательный запрет на принятие иных специализированных актов в области социального страхования имеет своей целью создание правовых условий единообразного правопонимания и правоприменения в отрасли социального страхования.
2. Пункт 2 комментируемой статьи содержит предложение, направленное Президенту, и поручение, выданное Правительству, привести свои нормативные правовые акты в соответствие с комментируемым Законом в течение трех месяцев со дня вступления его в силу.
Правовой статус Президента установлен и гарантирован положениями гл. 4 Конституции. Так, Президент является главой государства и обладает широким рядом полномочий, в том числе имеет право на назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства, принимает решение об отставке Правительства, формирует Администрацию Президента, назначает выборы Государственной Думы, руководит внешней политикой РФ и т.д.
Статья 90 Конституции закрепляет за ним право на издание указов и распоряжений, которые являются обязательными для исполнения на территории России. Указы и распоряжения Президента не должны противоречить положениями Основного Закона и федерального законодательства.
Указы Президента являются правовыми актами, содержат наиболее общие правовые предписания, которые обращены к неопределенному кругу лиц: физическим и юридическим лицам, органами государственной власти, и направлены на неоднократное применение. К примеру, указами Президента обрамляются решения по вопросам предоставления гражданства, помилования и т.д. Распоряжения Президента являются актами индивидуального и организационного характера.
Порядок подготовки актов Президента регулируется распоряжением Президента от 5 февраля 1993 г. N 85-рп, принятого в целях повышения качества нормативного текста актов главы государства.
Лицами, ответственными за качество проектов актов главы государства, являются руководители органов федеральной исполнительной власти и структурных подразделений Администрации Президента РФ, которые фактически и предоставляют проекты данных документов с приложенными пояснительными записками, позволяющими кратко раскрыть содержание проекта, справочные и аналитические материалы. Письма с проектами и приложенными аналитическими документами должны быть подписаны уполномоченными на то лицами. Проекты актов Президента должны проходить юридическую экспертизу и редактирование в Государственно-правовом управлении Президента РФ и согласовываться помощником главы государства - начальником вышеназванного управления либо его уполномоченным заместителем. Акты Президента, имеющие нормативный характер, должны быть согласованы Министерством юстиции РФ.
Правительство является высшим федеральным исполнительным органом власти и организует исполнение законов, которые принимаются российским парламентом. Глава 6 Конституции посвящена правовому статусу Правительства. На Правительстве лежит ряд полномочий, направленных на разработку и представление федерального бюджета, проведение на территории всей страны единой кредитной и денежной политики, проведение единой политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения и социального обеспечения, экологии и т.д.
В компетенцию Правительства входят полномочия в сфере социальной политики, к которой и относится комментируемый Закон. Для реализации своих полномочий Правительство имеет право издавать акты во исполнение положений Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных актов Президента. Правительство издает постановления и распоряжения, которые отличаются своей подзаконностью, обязательностью и многофункциональностью. Постановления Правительства имеют нормативный характер, а распоряжения, соответственно, издаются по текущим вопросам и не обладают признаком нормативности. Представитель Правительства обязан подписывать принятые Правительством акты.
Порядок опубликования и вступления в законную силу актов Президента и актов Правительства регламентируется Указом Президента от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
Требования п. 2 комментируемой статьи о необходимости приведения в соответствие нормативных актов Президента и Правительства с положениями настоящего Федерального закона основаны на особой правовой природе актов главы государства и Правительства.
Акты Президента и Правительства, согласно положениям Основного Закона, по своей юридической силе уступают законам, то есть нормативным правовым актам, которые принимаются высшим законодательным органом страны. На главе государства и высшем исполнительном органе государства лежала обязанность реализовать указанное предписание в срок, равный 3 месяцам со дня вступления комментируемого Закона в законную силу, то есть до 22 октября 1999 г.
