Статья 4. Основные принципы осуществления обязательного социального страхования
Комментарий к статье 4
1. Комментируемая статья устанавливает основные принципы осуществления обязательного социального страхования, которые являются общими для всех видов обязательного социального страхования.
В теории права под принципами понимаются основополагающие, руководящие идеи, которыми руководствуются в правотворческой и правоприменительной деятельности. Теоретиками права признается, что объективные принципы права не должны быть непременно выражены в формулировках и тем более закреплены в конкретных нормах законодательства. Однако трансляция их в действующее законодательство является важным процессом, который обусловливает общий облик и эффективность того или иного правопорядка <3>.
--------------------------------
<3> См.: Коновалов А.В. Действие принципов права и их роль в формировании правопорядка // Lex russica. 2018. N 10.
Принципы права обладают прямым регулирующим воздействием, и общественное отношение может быть урегулировано в том числе через вынесение судебного решения в рамках определенной канвы, обозначенной принципом, - в отсутствие соответствующей нормы или вопреки существующей норме. Роль принципов права в правоприменительной практике велика, но особенно она возрастает, когда принципы закрепляются в законодательстве.
2. В комментируемой статье перечислено девять основных принципов осуществления обязательного социального страхования, которые распространяются на все виды обязательного социального страхования. Рассмотрим их подробнее.
2.1. Первый принцип - устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования, обеспечиваемая на основе эквивалентности страхового обеспечения средствами обязательного социального страхования.
Законодатель в данном случае не только назвал принцип устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования, но и обозначил способ достижения финансовой устойчивости системы. Устойчивость системы обязательного социального страхования достигается на основе эквивалентности страхового обеспечения средствами обязательного социального страхования.
Легального определения понятия "устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования" нет. В то же время в комментируемый Закон включена ст. 24, посвященная государственным гарантиям финансовой устойчивости обязательного социального страхования, которыми являются:
- установление межбюджетных трансфертов в федеральном бюджете для финансовой системы обязательного социального страхования в случае нехватки в ней денежных средств для обеспечения выплат по обязательному социальному страхованию;
- возможность вложения временно свободных денежных средств обязательного социального страхования только под обязательства Правительства, обеспечивающие их доходность в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации (подробнее см. комментарий к ст. 24).
Безусловно, устойчивость финансовой системы обязательного социального страхования заключается в наличии определенного объема денежных средств в системе обязательного социального страхования. Имеющегося объема денежных средств должно быть достаточно для обеспечения выплат пенсий и пособий, оплаты медицинской помощи и иных установленных федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования страховых обеспечений.
Таким образом, речь, прежде всего, идет о сбалансированности доходов и расходов в финансовой системе обязательного социального страхования в целом и в конкретных бюджетах государственных внебюджетных фондов в частности.
В ст. 33 БК раскрывается содержание принципа сбалансированности бюджета: объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.
Как справедливо отмечается в юридической литературе, принцип сбалансированности устанавливает количественную взаимосвязь между доходами и расходами, предусматривая необходимость минимизации возможного дефицита бюджета и законодательного определения источников финансирования дефицита при его возникновении <4>.
--------------------------------
<4> См.: Ногина О.А. Принципы бюджетной системы в процессе формирования бюджетов государственных внебюджетных фондов // Известия вузов. Правоведение. 2011. N 1. С. 156.
2.2. Второй принцип - всеобщий обязательный характер социального страхования, доступность для застрахованных лиц реализации своих социальных гарантий.
Смысл названного принципа состоит в придании системе обязательного социального страхования всеобъемлющего характера, позволяющего включить в сферу ее существования и функционирования любого гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина, лицо без гражданства <5>, а также любую организацию, расположенную на территории Российской Федерации.
--------------------------------
<5> В соответствии со ст. 6 комментируемого Закона застрахованными лицами в системе обязательного социального страхования являются граждане Российской Федерации, а также иностранные граждане и лица без гражданства, работающие по трудовым договорам, лица, самостоятельно обеспечивающие себя работой, или иные категории граждан, у которых отношения по обязательному социальному страхованию возникают в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования или в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.
Социальное страхование является одной из форм социальной защиты населения, поэтому в демократическом, правовом, социальном государстве должно уделяться пристальное внимание построению системы обязательного социального страхования.
Реализация рассматриваемого принципа обязательного социального страхования на практике означает создание условий для охвата всех без исключения социальным страхованием на случай наступления социальных рисков, при этом социальное страхование осуществляется в обязательном порядке.
2.3. Третий принцип - государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения страховщика.
Суть этого принципа заключается в том, что государство (особенно социальное государство, коим является Россия в соответствии со ст. 7 Конституции), выполняя свою социальную функцию, обязано обеспечить застрахованных лиц и гарантировать им защиту от социальных страховых рисков вне зависимости от каких-либо внешних условий и поведения иных субъектов отношений в сфере обязательного социального страхования.
Иными словами, соблюдение прав застрахованных лиц на защиту от социальных страховых рисков и исполнение обязательств по обязательному социальному страхованию обеспечивается не только страховщиками, но и государством. В том случае, если финансовое положение страховщика не позволит выполнить обязательства перед застрахованными лицами, то эти обязательства выполняются за счет государства.
Неслучайно в ст. 24 комментируемого Закона предусмотрены государственные гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования, и одной из государственных гарантий устойчивости системы называется установление межбюджетных трансфертов в федеральном бюджете для финансовой системы обязательного социального страхования в случае нехватки в ней денежных средств для обеспечения выплат по обязательному социальному страхованию.
В соответствии со ст. 129 БК среди других форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета, предусмотрены и межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Следует отметить, что бюджеты государственных внебюджетных фондов устанавливаются федеральными законами. Объем направляемых в финансовую систему обязательного социального страхования межбюджетных трансфертов отражается в конкретных бюджетах государственных внебюджетных фондов.
Например, Федеральным законом от 2 декабря 2019 г. N 383-ФЗ "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов" в состав прогнозируемого общего объема доходов бюджета ПФР на 2020 г. включены межбюджетные трансферты, получаемые из федерального бюджета, в сумме 3,2 трлн рублей.
2.4. Четвертый принцип - государственное регулирование системы обязательного социального страхования.
Содержание названного принципа раскрывается положениями комментируемого Закона. Так, ст. 1 определено, что настоящий Федеральный закон в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права регулирует отношения в системе обязательного социального страхования, определяет правовое положение субъектов обязательного социального страхования, основания возникновения и порядок осуществления их прав и обязанностей, ответственность субъектов обязательного социального страхования, а также устанавливает основы государственного регулирования обязательного социального страхования (подробнее см. комментарий к ст. 1).
Таким образом, комментируемым Законом, а также другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами урегулирован весь комплекс вопросов, касающихся функционирования системы обязательного социального страхования.
В соответствии со ст. 2 комментируемого Закона законодательство Российской Федерации об обязательном социальном страховании состоит из комментируемого Закона, иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и нормативных правовых актов субъектов РФ (подробнее см. комментарий к ст. 2).
Раскрывая содержание принципа государственного регулирования системы обязательного социального страхования, следует также обратить внимание на содержание ст. 5 комментируемого Закона, которая устанавливает полномочия федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования. Анализ полномочий федеральных органов государственной власти в системе обязательного социального страхования показывает, что эти полномочия в основном входят в компетенцию федеральных законодательных и исполнительных органов государственной власти, которые обладают правотворческой компетенцией. Законодатель в данном случае четко определяет сферу деятельности федеральных органов государственной власти по государственному регулированию системы обязательного социального страхования.
2.5. Пятый принцип - паритетность участия представителей субъектов обязательного социального страхования в органах управления системой обязательного социального страхования.
Одним из проявлений данного принципа является предоставляемая всем субъектам отношений в сфере обязательного социального страхования возможность принимать участие в управлении фондами, функционирующими в этой области. Содержание рассматриваемого принципа заключается в равенстве юридических возможностей всех субъектов отношений в сфере обязательного социального страхования в принятии участия в управлении системой обязательного социального страхования.
2.6. Шестой принцип - обязательность уплаты страхователями страховых взносов.
Реализация данного принципа заключается в законодательном установлении обязанностей страхователей по уплате страховых взносов в установленные законом сроки и по установленным законом тарифам. В свою очередь, выполнение обязанностей по уплате страховых взносов обеспечивает своевременное поступление денежных средств в систему обязательного социального страхования и выступает гарантией реализации принципов финансовой устойчивости системы обязательного социального страхования и всеобщего обязательного характера системы социального страхования. Такой правовой механизм способен обеспечить реализацию прав застрахованных лиц на получение страховых выплат при наступлении страховых случаев.
Раскрывая содержание рассматриваемого принципа, следует обратить внимание на то обстоятельство, что законодательством не только установлена обязанность об уплате страховых взносов, но и установлена юридическая ответственность за неисполнение обязанности по уплате страховых взносов. Так, в соответствии с правовой нормой ст. 11 комментируемого Закона страховщики вправе:
- проверять документы по учету и перечислению страховых взносов;
- взыскивать со страхователей в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, недоимки по страховым взносам;
- налагать штрафы, начислять пени и осуществлять другие начисления в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Обязанность страхователей по уплате страховых взносов является безусловной, это следует из законодательно установленных положений и находит отражение в судебной практике.
Пример: вынося решение по кассационной жалобе ООО "Тройка Пресс ЛТД" на решение от 2 февраля 2004 г. и Постановление апелляционной инстанции Арбитражного суда города Москвы от 27 апреля 2004 г. по делу N А40-11126/03-33-133, Федеральный арбитражный суд Московского округа указал, что даже несвоевременная регистрация в качестве страхователя не освобождает юридическое лицо от установленной законом обязанности по уплате страховых взносов и пени за просрочку их перечисления (см. Постановление от 28 июля 2004 г. N КА-А40/6318-04-П, которым кассационная жалоба ООО была оставлена без удовлетворения).
2.7. Седьмой принцип - ответственность за целевое использование средств обязательного социального страхования.
Реализация данного принципа на практике обеспечивает использование средств обязательного социального страхования на строго установленные законом цели. Цели расходования средств обязательного социального страхования определены в ст. 19 комментируемого Закона. В частности, названной статьей устанавливается целевой характер использования денежных средств бюджетов обязательного социального страхования.
Цели расходования средств обязательного социального страхования устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования и о бюджетах обязательного социального страхования на очередной финансовый год.
Нецелевое расходование денежных средств бюджетов обязательного социального страхования не допускается и влечет за собой ответственность должностных лиц, допустивших указанное нарушение, в соответствии с законодательством Российской Федерации (подробнее см. комментарий к ст. 19).
В соответствии со ст. 306.4 БК нецелевое использование бюджетных средств - направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.
2.8. Восьмой принцип - обеспечение надзора и общественного контроля в сфере обязательного социального страхования.
Действие указанного принципа на практике обеспечивает своевременное выявление недостатков в системе обязательного социального страхования и нарушений законодательства об обязательном социальном страховании.
Содержание рассматриваемого принципа раскрывается в ст. 14 комментируемого Закона, которая закрепляет, что контроль за финансовой деятельностью страховщиков в системе обязательного социального страхования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. Профсоюзы в соответствии с законодательством РФ имеют право на осуществление профсоюзного контроля за использованием средств обязательного социального страхования.
Следует отметить, что ст. 14 комментируемого Закона не устанавливает четкой регламентации контроля за финансовой деятельностью страховщиков, а носит отсылочный характер к законодательству Российской Федерации (подробнее см. комментарий к ст. 14).
В федеральных законах о конкретных видах обязательного социального страхования также имеются положения о контроле за деятельностью субъектов обязательного социального страхования. Так, ст. 21 ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании" предусматривается, что контроль за использованием средств бюджета ПФР осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации. Указанным Федеральным законом полномочие по осуществлению государственного надзора и контроля за реализацией прав застрахованных лиц на получение страхового обеспечения по обязательному пенсионному страхованию отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти.
В ФЗ "Об обязательном медицинском страховании" имеется специальная глава "Контроль объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию".
Пунктом 1 ст. 30 Закона РФ "Об организации страхового дела" установлены правила надзора за деятельностью субъектов страхового дела, который осуществляется в целях соблюдения ими страхового законодательства, предупреждения и пресечения нарушений участниками отношений по страхованию страхового законодательства, обеспечения защиты прав и законных интересов страхователей, иных заинтересованных лиц и государства, эффективного развития страхового дела.
Пунктом 4 названной статьи установлено, что страховой надзор включает в себя, наряду с другими направлениями, контроль за соблюдением страхового законодательства, в том числе путем проведения на местах проверок деятельности субъектов страхового дела и достоверности представляемой ими отчетности, а также за обеспечением страховщиками их финансовой устойчивости и платежеспособности.
При этом все виды надзора и контроля должны базироваться на принципах законности, гласности и организационного единства, как это предусмотрено ч. 2 ст. 30 Закона РФ "Об организации страхового дела".
Анализ действующего российского законодательства позволяет выделить четыре основные формы контроля за деятельностью страховщика в системе обязательного социального страхования:
- государственный, осуществляемый государством в лице особых органов;
- общественный, осуществляемый общественными институтами, в том числе профсоюзами;
- внешний или частно-коммерческий, осуществляемый аудиторскими организациями;
- внутренний, осуществляемый самим страховщиком, за деятельностью его структурных подразделений.
2.9. Девятый принцип - автономности финансовой системы обязательного социального страхования - является последним из перечисленных в комментируемой статье принципов осуществления обязательного социального страхования.
Содержание данного принципа базируется на обособленном (автономном, замкнутом) правовом положении финансовой системы обязательного социального страхования. Все средства, предназначенные для осуществления страховых выплат в рамках отношений по обязательному социальному страхованию, находятся в оперативном управлении соответствующих фондов - страховщиков, которые осуществляют управление этими средствами в соответствии с нормами российского законодательства.
Одной из гарантий реализации данного принципа является порядок перечисления средств, предназначенных для формирования фондов социального страхования, - средства перечисляются непосредственно страховщикам.
Как установлено ст. 16 комментируемого Закона, бюджеты фондов конкретных видов обязательного социального страхования не входят в состав федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов. Средства бюджетов фондов конкретных видов обязательного социального страхования изъятию не подлежат.
