Статья 4. Полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор)
Комментарий к статье 4
1. В комментируемой статье говорится о полномочиях федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), а в двух следующих за ней статьях - соответственно о полномочиях органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), и о полномочиях органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль.
Подобное регулирование ранее содержалось в трех самостоятельных ст. 4, 5 и 6 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, определяющих соответственно полномочия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Однако в данном Законе речь шла о полномочиях указанных органов в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Причем Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ ст. 5 и 6 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, посвященные таким полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления соответственно, с 1 января 2005 г. признаны утратившими силу. Целью данных изменений являлось приведение Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ <155>, внесшим изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", и в соответствие с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (на это указано непосредственно в названии Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ).
--------------------------------
<155> СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2709.
В ч. 1 комментируемой статьи, почти с точностью воспроизводящей положение ч. 1 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, указано, что определение федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий осуществляются Президентом РФ и Правительством РФ (по сравнению с названным Законом лишь уточнено, что речь идет о федеральном государственном контроле (надзоре); в названии же комментируемой статьи такое уточнение по не вполне понятной причине не сделано). Указание на определение перечня должностных лиц указанных федеральных органов исполнительной власти и их полномочий включено в данную часть Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ.
Норма ч. 1 комментируемой статьи дублирует в общем виде основанные на соответствующих конституционных положениях нормы Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <156> об указанных полномочиях Президента РФ и Правительства РФ, но дублирует их применительно к распределению полномочий на осуществление федерального государственного контроля (надзора). Соответственно, ч. 1 комментируемой статьи и отсылает к названному Закону, тем более что его нормы имеют большую силу, нежели нормы комментируемого Закона и иных федеральных законов (к названному Закону отсылала и ч. 1 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля).
--------------------------------
<156> СЗ РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
Отсылка к Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации" подразумевает прежде всего необходимость обращения к норме ч. 4 ст. 12 данного Закона (в ред. Федерального конституционного закона от 19 июня 2004 г. N 4-ФКЗ <157>), согласно которой Правительство РФ распределяет функции между федеральными органами исполнительной власти, утверждает положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.
--------------------------------
<157> СЗ РФ. 2004. N 25. Ст. 2478.
При этом необходимо иметь в виду, что согласно ч. 9 указанной статьи (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. N 3-ФКЗ <158>) особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами к полномочиям Президента РФ, устанавливаются ст. 32 названного Закона.
--------------------------------
<158> СЗ РФ. 1998. N 1. Ст. 1.
Согласно ч. 1 ст. 32 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. Федерального конституционного закона от 3 июля 2016 г. N 6-ФКЗ <159>) Президент РФ, в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.
--------------------------------
<159> pravo.gov.ru. 2016. 3 июля.
Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" <160> (п. 1) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В п. 2 названного Указа установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.
--------------------------------
<160> СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
Структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. N 215 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" <161>.
--------------------------------
<161> pravo.gov.ru. 2018. 15 мая.
2. В ч. 2 комментируемой статьи определен перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). Этот перечень в первоначальной редакции воспроизводил определенный в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Однако перечень воспроизведен лишь частично. Так, в положениях ч. 2 комментируемой статьи не нашли отражение такие полномочия, ранее предусматриваемые в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля, как: координация деятельности органов государственного контроля (надзора) в России в соответствующей сфере контроля; обеспечение исполнения международных обязательств России.
В отношении полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), необходимо отметить следующее.
Разработка и реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 1).
Почти в точности такое же полномочие предусматривалось и в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В п. 1 ч. 2 комментируемой статьи лишь уточнено, что, во-первых, речь идет именно о федеральном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом и, во-вторых, что федеральными органами исполнительной власти разрабатывается и реализуется единая государственная политика в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении такого контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, т.е. в сферах деятельности, полномочиями в которых обладают соответствующие органы.
В отношении разработки единой государственной политики следует иметь в виду, что в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 по общему правилу функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности осуществляют федеральные министерства. Федеральные службы и федеральные агентства осуществлять в установленных сферах деятельности нормативно-правовое регулирование не вправе, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ или постановлениями Правительства РФ. Соответственно, федеральный орган исполнительной власти, разрабатывающий единую государственную политику в соответствующей сфере деятельности, и федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий федеральный государственный контроль (надзор) в этой сфере деятельности, могут не совпадать.
Организация реализации внутренней политики (как и внешней политики) России, основанной на соответствующих конституционных положениях, согласно ч. 1 ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", является одним из общих полномочий Правительства РФ.
Во взаимосвязи с положением п. 1 ч. 2 комментируемой статьи находится положение п. 1 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, относящее к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), реализацию единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства РФ в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ (см. комментарий к указанной статье).
Организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 2).
О таком же полномочии ранее говорилось в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но сформулировано оно было несколько иначе: организация государственного контроля (надзора) на территории России, проводимого федеральными органами исполнительной власти, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора). Наряду с тем, что учтено исключение государственных учреждений из числа осуществляющих государственный контроль (надзор) субъектов (см. коммент. к ст. 2 Закона), в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в отличие от названного Закона непосредственно указано не только на организацию, но и на осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.
В отношении рассматриваемого полномочия следует иметь в виду такой определенный в п. 10 ст. 3 комментируемого Закона принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), как разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.
Соответственно данному принципу в п. 2 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона установлено, что к полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), относится организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора).
В п. 2 ч. 2 комментируемой статьи предусмотрено, что перечень видов федерального государственного контроля (надзора) и федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном Правительством РФ. Данное положение введено с 1 января 2017 г. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ аналогично тому, как этим же Законом: п. 2 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона дополнен положением о том, что перечень видов регионального государственного контроля (надзора) и органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ; п. 1 ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона дополнен положением о том, что перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования.
Соответствующим документом являются Правила ведения перечня видов федерального государственного контроля (надзора) и федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на их осуществление, утв. Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2017 г. N 331 "О ведении перечня видов федерального государственного контроля (надзора) и федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на их осуществление" <162>. Приложением к названным Правилам являются Сведения, включаемые в перечень видов федерального государственного контроля (надзора) и федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на их осуществление.
--------------------------------
<162> pravo.gov.ru. 2017. 28 марта.
Разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 3).
В первоначальной редакции п. 3 ч. 2 комментируемой статьи указывалось на такое полномочие, как принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора). Данное полномочие не предусматривалось в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля среди полномочий федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ п. 3 ч. 2 комментируемой статьи изложен полностью в новой редакции, в которой рассматриваемое полномочие сформулировано как разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) и административных регламентов взаимодействия. Внесенным Федеральным законом от 4 июня 2011 г. N 123-ФЗ <163> изменением уточнено, что речь и идет о разработке проектов соответствующих административных регламентов, а не о их разработке и принятии.
--------------------------------
<163> СЗ РФ. 2011. N 23. Ст. 3263.
В свою очередь, п. 3 ч. 2 комментируемой статьи Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ изложен полностью в новой редакции, в которой рассматриваемое полномочие сформулировано как разработка административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности. При этом предусмотрено, что разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ. Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ из данного пункта исключено указание на то, что административные регламенты касаются проведения проверок, поскольку данным Законом введены положения о плановых (рейдовых) осмотрах (см. коммент. к ст. 13.2 Закона).
Соответствующим документом является Постановление Правительства РФ от 16 мая 2011 г. N 373 "О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг" (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 13 июня 2018 г. N 676) <164>, которым утверждены (наименования Правил также в ред. Постановления Правительства РФ от 13 июня 2018 г. N 676):
Правила разработки и утверждения административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора);
Правила разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг;
Правила проведения экспертизы проектов административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг.
--------------------------------
<164> СЗ РФ. 2011. N 22. Ст. 3169; pravo.gov.ru. 2018. 15 июня.
Организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 4).
О данном полномочии не говорилось в положениях ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, определяющих полномочия федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Организация и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) подразумевают необходимость создания и функционирования комплексной системы наблюдения, анализа и оценки эффективности указанного контроля. Такой мониторинг в силу прямого указания в п. 4 ч. 2 комментируемой статьи должен проводиться соответствующими федеральными органами исполнительной власти по единым показателям и по единой методике, которые подлежат утверждению Правительством РФ. Согласно п. 4 ч. 2 ст. 5 и п. 3 ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона Правительством РФ утверждаются также показатели и методика проведения мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.
Соответствующим документом является Методика проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (приложение N 2 к Правилам подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора), утв. Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215). Об указанном Постановлении см. коммент. к ст. 7 Закона.
Осуществление других предусмотренных законодательством РФ полномочий (п. 5).
Соответственно, в ч. 2 комментируемой статьи определен открытый перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). Точно так же в ч. 2 ст. 4 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля определялся открытым перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Согласно п. 5 ч. 2 комментируемой статьи другие полномочия федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), нежели прямо перечисленные в данной статье, должны быть предусмотрены законодательством РФ, т.е. федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ или Правительства РФ.
