Статья 5. Полномочия органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор)
Комментарий к статье 5
1. Комментируемая статья посвящена полномочиям органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор). Как говорилось в комментарии к предыдущей статье, подобное регулирование ранее содержалось в ст. 5 первоначальной редакции Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но в отношении полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Выше также говорилось, что ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля была признана утратившей силу с 1 января 2005 г. в соответствии с Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. Тем самым, по мнению федерального законодателя, Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля был приведен в соответствие с Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ, внесшим изменения в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Однако вряд ли такие изменения можно считать содержанием согласования данных законодательных актов. По сути, положения ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля воспроизведены в комментируемой статье и основным изменением является лишь то, что теперь говорится о региональном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом. Иначе говоря, не было необходимости признавать ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля полностью утратившей силу. Эта статья нуждалась лишь в изменениях, направленных на исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ. Такие изменения и прослеживаются в комментируемой статье.
В ч. 1 комментируемой статьи указывалось, что определение органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. Тем самым почти в точности была воспроизведена норма ч. 1 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. По сравнению с названным Законом лишь уточнено, что речь идет о федеральном государственном контроле (надзоре). Кроме того, включено указание на то, что определение уполномоченных органов, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности осуществляются именно в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
Часть 1 комментируемой статьи изложена Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ полностью в новой редакции, но изменения коснулись только двух моментов: во-первых, включено указание на определение перечня должностных лиц соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и их полномочий; во-вторых, уточнено, что перечисленные вопросы определяются в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ и законом субъекта РФ высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а не в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ.
Норма ч. 1 комментируемой статьи основана на норме п. 4 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ <165>), которая основана, в свою очередь, на положении ч. 1 ст. 77 Конституции РФ и согласно которой структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.
--------------------------------
<165> СЗ РФ. 2004. N 50. Ст. 4950.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор). Данный перечень воспроизводит и расширяет определенный в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
В отношении полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), необходимо отметить следующее.
Реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и соблюдение законодательства РФ в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) на территории соответствующего субъекта РФ (п. 1).
Почти в точности такое же полномочие предусматривалось и в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. В п. 1 ч. 2 комментируемой статьи лишь уточнено, что речь идет именно о региональном государственном контроле (надзоре), а не о государственном контроле (надзоре) в целом.
Следует подчеркнуть, что в п. 1 ч. 2 комментируемой статьи указано только на реализацию единой государственной политики. Разработка единой государственной политики в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона относится к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). Вместе с тем между данными положениями видится некоторая несогласованность: в п. 1 ч. 2 ст. 4 Закона говорится о разработке единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении федерального государственного контроля (надзора), в то время как в п. 1 ч. 2 комментируемой статьи речь идет о реализации единой государственной политики в этой области при осуществлении регионального государственного контроля (надзора).
В основе взаимосвязанных положений п. 1 ч. 2 комментируемой статьи и п. 1 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона лежит норма ч. 2 ст. 77 Конституции РФ, согласно которой в пределах ведения России и полномочий России по предметам совместного ведения России и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в России. Данная конституционная норма продублирована в п. 3 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
Организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности на территории соответствующего субъекта РФ (п. 2).
О таком же полномочии ранее говорилось в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но сформулировано оно было несколько иначе: организация государственного контроля (надзора) на территории субъекта РФ органами исполнительной власти субъекта РФ, подведомственными им государственными учреждениями, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора). Наряду с тем, что учтено исключение государственных учреждений из числа осуществляющих государственный контроль (надзор) субъектов (см. коммент. к ст. 2 Закона), в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи в отличие от названного Закона непосредственно указано не только на организацию, но и на осуществление регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.
Аналогичное указано в комментарии к предыдущей статье в отношении полномочия федеральных органов исполнительной власти на организацию и осуществление федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (п. 2 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона).
В то же время в отношении положения п. 2 ч. 2 комментируемой статьи следует подчеркнуть нововведение, направленное на исключение дублирования функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ: региональный государственный контроль (надзор) организуется и осуществляется с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора). Тем самым реализуется такой определенный в п. 10 ст. 3 комментируемого Закона принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), как разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов РФ в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов РФ.
В п. 2 ч. 2 комментируемой статьи предусмотрено, что перечень видов регионального государственного контроля (надзора) и органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Данное положение введено с 1 января 2017 г. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ аналогично тому, как этим же Законом: п. 2 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона дополнен положением о том, что перечень видов федерального государственного контроля (надзора) и федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном Правительством РФ; п. 1 ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона дополнен положением о том, что перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования.
В качестве примеров издания соответствующих нормативных правовых актов можно указать Постановление Правительства Московской области от 18 апреля 2017 г. N 287/13 "Об утверждении Порядка ведения перечня видов регионального государственного контроля (надзора), в том числе при осуществлении которых применяется риск-ориентированный подход, и центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, уполномоченных на их осуществление" <166> и распоряжение Правительства Московской области от 24 апреля 2018 г. N 220-РП "Об утверждении Перечня видов регионального государственного контроля (надзора), в том числе при осуществлении которых применяется риск-ориентированный подход и центральных исполнительных органов государственной власти Московской области, уполномоченных на их осуществление" <167>.
--------------------------------
<166> Официальный интернет-портал Правительства Московской области http://www.mosreg.ru. 2017, 18 апреля.
<167> Официальный интернет-портал Правительства Московской области http://www.mosreg.ru. 2018, 7 мая.
Организация и осуществление федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (п. 2.1).
Пункт 2.1 ч. 2 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ, которым изложен полностью в новой редакции п. 2 ст. 2 комментируемого Закона, определяющий понятие "федеральный государственный контроль (надзор)". В этом пункте в указанной редакции предусматривалось, что полномочия России по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ федеральными законами.
Однако указанный п. 2 ст. 2 комментируемого Закона, в свою очередь, изложен полностью в новой редакции Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 316-ФЗ. В этой редакции указанного пункта о возможности передачи полномочий России по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности органам государственной власти субъектов РФ не говорится.
Разработка административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, а также разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (п. 3).
В первоначальной редакции п. 3 ч. 2 комментируемой статьи указывалось на такое полномочие, как принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора). О данном полномочии не говорилось в положениях ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, определяющих полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ п. 3 ч. 2 комментируемой статьи изложен полностью в новой редакции, в которой рассматриваемое полномочие сформулировано как разработка и принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении регионального государственного контроля (надзора) и административных регламентов взаимодействия.
В свою очередь, п. 3 ч. 2 комментируемой статьи Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ изложен полностью в новой редакции, в которой рассматриваемое полномочие сформулировано как разработка административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора) или проведения проверок в соответствующих сферах деятельности. При этом предусмотрено, что разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ из данного пункта исключено указание на то, что административные регламенты касаются проведения проверок, поскольку данным Законом введены положения о плановых (рейдовых) осмотрах (см. коммент. к ст. 13.2 Закона).
Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ с 1 января 2017 г. п. 3 ч. 2 комментируемой статьи дополнен указанием на такое полномочие, как разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, административных регламентов осуществления федерального государственного контроля (надзора), полномочия по осуществлению которого переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации.
В качестве примера типового административного регламента, утвержденного уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, можно назвать Типовой Административный регламент осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации либо структурными подразделениями высших исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченными в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, федерального государственного надзора за состоянием, содержанием, сохранением, использованием, популяризацией и государственной охраной объектов культурного наследия федерального значения (за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации), утв. Приказом Минкультуры России от 1 августа 2018 г. N 1357 <168>.
--------------------------------
<168> pravo.gov.ru. 2019. 23 января.
В качестве примера нормативного правового акта субъекта РФ, изданного на основании п. 3 ч. 2 комментируемой статьи, можно назвать Постановление Правительства г. Москвы от 17 апреля 2012 г. N 146-ПП "О порядке разработки и утверждения в городе Москве административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) и административных регламентов осуществления муниципального контроля" <169>, которым в т.ч. утвержден Порядок разработки органами исполнительной власти города Москвы административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению регионального государственного контроля (надзора).
--------------------------------
<169> Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2012. N 25.
Организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ (п. 4).
Данное полномочие не предусматривалось в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля среди полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).
Введено рассматриваемое полномочие по аналогии с положением п. 4 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона, относящим к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), организацию и проведение мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности.
Аналогично сказанному в комментарии к указанной статье следует отметить, что организация и проведение мониторинга эффективности регионального государственного контроля (надзора) подразумевают необходимость создания и функционирования комплексной системы наблюдения, анализа и оценки эффективности указанного контроля. Правительством РФ согласно п. 4 ч. 2 ст. 4 и п. 3 ч. 2 ст. 6 комментируемого Закона утверждаются также показатели и методика проведения мониторинга эффективности федерального государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности.
Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 4 Закона), соответствующим документом является Методика проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (приложение N 2 к Правилам подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора), утв. Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215).
Осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий (п. 5).
Соответственно, в ч. 2 комментируемой статьи определен открытый перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), точно так же как в предыдущей статье определен открытый перечень полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор). Как открытый формулировался и предусмотренный в ч. 2 ст. 5 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), но на это указывали лишь слова "в том числе", предваряющие позиции данного перечня.
Согласно п. 5 ч. 2 комментируемой статьи иные полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), нежели прямо перечисленные в данной статье, должны быть предусмотрены федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.
