Статья 6. Полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль
Комментарий к статье 6
1. В комментируемой статье говорится о полномочиях органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль. Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 4 Закона), в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля также содержалась самостоятельная ст. 6 о полномочиях органов местного самоуправления в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Но указанная статья содержала единственное положение: органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными полномочиями в области защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора). Иначе говоря, речь шла о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), но при этом не указывалось на порядок такого наделения. Соответственно, такое регулирование не согласовывалось с принятым Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в связи с чем ст. 6 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля была признана утратившей силу с 1 января 2005 г. Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ. В комментируемой статье содержится совершенно новое регулирование, учитывающее расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля.
Согласно ч. 1 комментируемой статьи определение органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля, установление их организационной структуры, полномочий, функций и порядка их деятельности и определение перечня должностных лиц указанных уполномоченных органов местного самоуправления и их полномочий осуществляются в соответствии с уставом муниципального образования и иным муниципальным правовым актом. Указание на определение перечня соответствующих должностных лиц, а также указание на иной муниципальный правовой акт, нежели устав муниципального образования, включены в данную часть Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ.
Структуру органов местного самоуправления согласно ч. 1 ст. 34 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ <170>) составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
--------------------------------
<170> pravo.gov.ru. 2011. 1 декабря.
В систему муниципальных правовых актов согласно ч. 1 ст. 43 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ <171>) входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; 3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.
--------------------------------
<171> СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6236.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет полномочия органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль. Такие положения не содержались в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля (как говорилось выше, комментируемая статья учитывает расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля), они закреплены по аналогии с положениями ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона о полномочиях соответственно федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор).
В отношении полномочий органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, необходимо отметить следующее.
Организация и осуществление муниципального контроля на соответствующей территории (п. 1).
Это полномочие закреплено по аналогии с положениями п. 2 ч. 2 ст. 4 и п. 2 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, относящими к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), организацию и осуществление федерального и регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности (с учетом разграничения полномочий федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора)).
Указаниям на данные полномочия государственных органов исполнительной власти, осуществляющих государственный контроль (надзор), в упомянутых статьях предшествует указание на такое полномочие, как реализация единой государственной политики в области защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) (для федеральных органов - также разработка такой единой государственной политики). Об аналогичном полномочии органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, в ч. 2 комментируемой статьи не говорится, поскольку органы местного самоуправления, в соответствии со ст. 12 Конституции РФ, не входят в систему органов государственной власти.
В п. 1 ч. 2 комментируемой статьи предусмотрено, что перечень видов муниципального контроля и органов местного самоуправления, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном представительным органом муниципального образования. Данное положение введено с 1 января 2017 г. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ аналогично тому, как этим же Законом: п. 2 ч. 2 ст. 4 комментируемого Закона дополнен положением о том, что перечень видов федерального государственного контроля (надзора) и федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном Правительством РФ; п. 2 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона дополнен положением о том, что перечень видов регионального государственного контроля (надзора) и органов исполнительной власти субъектов РФ, уполномоченных на их осуществление, ведется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.
Организация и осуществление регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления (п. 1.1).
Пункт 1.1 ч. 2 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ, которым изложен полностью в новой редакции п. 3 ст. 2 комментируемого Закона, определяющий понятие "региональный государственный контроль (надзор)". В этом пункте в указанной редакции предусматривалось, что полномочия субъектов РФ по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов РФ.
Однако указанный п. 3 ст. 2 комментируемого Закона, в свою очередь, изложен полностью в новой редакции Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 316-ФЗ. В этой редакции указанного пункта о возможности передачи полномочий субъектов РФ по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) для осуществления органам местного самоуправления не говорится.
Разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления (п. 2).
В первоначальной редакции п. 2 ч. 2 комментируемой статьи указывалось на такое полномочие, как принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении муниципального контроля. Данное полномочие закреплено по аналогии с положениями п. 3 ч. 2 ст. 4 и п. 3 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона в первоначальной редакции, предусматривающими среди полномочий федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), принятие административных регламентов проведения проверок при осуществлении соответственно федерального и регионального государственного контроля (надзора). Изменением, внесенным в п. 2 ч. 2 комментируемой статьи Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ, уточнено, что речь идет не только о принятии, но и о разработке соответствующих административных регламентов (аналогичное изменение внесено и в положения п. 3 ч. 2 ст. 4 и п. 3 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона).
Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ п. 2 ч. 2 комментируемой статьи изложен полностью в новой редакции, в которой рассматриваемое полномочие сформулировано как разработка административных регламентов осуществления муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности. При этом предусмотрено, что разработка и принятие указанных административных регламентов осуществляются в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов РФ (аналогичные изменения внесены и в п. 3 ч. 2 ст. 4 и п. 3 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона).
Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ с 1 января 2017 г. п. 2 ч. 2 комментируемой статьи дополнен указанием на такое полномочие, как разработка в соответствии с типовыми административными регламентами, утверждаемыми уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ, административных регламентов осуществления регионального государственного контроля (надзора), полномочиями по осуществлению которого наделены органы местного самоуправления (аналогичное изменение внесено и в п. 3 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона).
В качестве примера нормативного правового акта субъекта РФ, изданного на основании п. 2 ч. 2 комментируемой статьи, можно назвать Постановление Правительства г. Москвы от 17 апреля 2012 г. N 146-ПП "О порядке разработки и утверждения в городе Москве административных регламентов исполнения государственных функций по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) и административных регламентов осуществления муниципального контроля", которым в т.ч. утвержден Порядок разработки и утверждения органами местного самоуправления городских округов, поселений в городе Москве административных регламентов осуществления муниципального контроля.
Организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности, показатели и методика проведения которого утверждаются Правительством РФ, за исключением муниципального контроля, осуществляемого уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях (п. 3).
Это полномочие закреплено по аналогии с положениями п. 4 ч. 2 ст. 4 и п. 4 ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона, относящими к полномочиям федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор), организацию и проведение мониторинга эффективности федерального и регионального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности. Аналогично сказанному в комментариях к указанным статьям следует отметить, что организация и проведение мониторинга эффективности муниципального контроля подразумевают необходимость создания и функционирования комплексной системы наблюдения, анализа и оценки эффективности указанного контроля.
Правительством РФ, согласно указанным нормам, утверждаются также показатели и методика проведения мониторинга эффективности федерального и регионального государственного контроля (надзора). Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 4 Закона), соответствующим документом является Методика проведения мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) и муниципального контроля (приложение N 2 к Правилам подготовки докладов об осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля в соответствующих сферах деятельности и об эффективности такого контроля (надзора), утв. Постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2010 г. N 215).
Указание на исключение - муниципальный контроль, осуществляемый уполномоченными органами местного самоуправления в сельских поселениях, - включено в п. 3 ч. 2 комментируемой статьи Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ.
Осуществление иных предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ полномочий (п. 4).
Соответственно, в ч. 2 комментируемой статьи определен открытый перечень полномочий органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, точно так же как в ч. 2 ст. 4 и ч. 2 ст. 5 комментируемого Закона определены открытые перечни полномочий соответственно федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор), и органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих региональный государственный контроль (надзор).
В п. 4 ч. 2 комментируемой статьи не говорится о возможности установления полномочий органов местного самоуправления, осуществляющих муниципальный контроль, муниципальными правовыми актами. При этом представляется не вполне понятным, каким образом это согласуется с положением п. 4 ст. 2 комментируемого Закона, согласно которому порядок организации и осуществления муниципального контроля в соответствующей сфере деятельности (вида муниципального контроля) устанавливается муниципальными правовыми актами либо законом субъекта РФ и принятыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами.
