Статья 8.1. Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)
Комментарий к статье 8.1
1 - 12. Комментируемая статья предусматривает возможность применения риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора). Данная статья введена Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ с 14 июля 2015 г., но согласно ч. 2 ст. 2 данного Закона положения комментируемого Закона в части риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора) применяются с 1 января 2018 г.
В первоначальной редакции ч. 1 комментируемой статьи устанавливалось, что в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органы государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых Правительством РФ, применяют риск-ориентированный подход.
При этом в упомянутой выше ч. 2 ст. 2 Федерального закона от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ предусматривалось, что Правительство РФ вправе определить отдельные виды государственного контроля (надзора), которые с применением риск-ориентированного подхода могут осуществляться до 1 января 2018 г.
На основании данных норм издано Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. N 806 "О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" <204>, которым в первоначальной редакции наряду с прочим утвержден Перечень видов государственного контроля (надзора), которые осуществляются с применением риск-ориентированного подхода.
--------------------------------
<204> pravo.gov.ru. 2016. 26 августа.
Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 316-ФЗ, принятым в т.ч. в целях расширения сферы применения риск-ориентированного подхода, с 14 августа 2018 г. ч. 1 комментируемой статьи изложена полностью в новой редакции, но новым является только исключение на то, что Правительством РФ определяются отдельные виды государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход. При этом тем же Законом комментируемая статья:
дополнена ч. 1.1, наделяющей Правительство РФ полномочием по определению перечня видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход;
дополнена ч. 1.2, наделяющей высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ полномочием по установлению перечня видов регионального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, а также предоставляющей Правительству РФ право определить виды регионального государственного контроля (надзора), при организации которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке.
В связи с указанными изменениями издано Постановление Правительства РФ от 21 марта 2019 г. N 289 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" <205>, которым внесены изменения в названное выше Постановление Правительства РФ от 17 августа 2016 г. N 806, в результате чего утвержденные данным Постановлением документы выглядят следующим образом:
Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход;
Перечень видов регионального государственного контроля (надзора), при организации которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке.
--------------------------------
<205> pravo.gov.ru. 2019. 29 марта.
Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, включает в себя следующие позиции:
1) федеральный государственный пожарный надзор;
2) федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, осуществляемый Роспотребнадзором и ФМБА России;
3) федеральный государственный надзор в области связи;
4) федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;
5) федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции;
6) федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения;
7) федеральный государственный экологический надзор (в части государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, государственного земельного надзора, государственного надзора в области обращения с отходами, государственного надзора в области охраны атмосферного воздуха, государственного надзора в области использования и охраны водных объектов, государственного надзора за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ);
8) государственный земельный надзор;
9) государственный карантинный фитосанитарный контроль (надзор);
10) федеральный государственный транспортный надзор;
11) федеральный государственный контроль (надзор) в области транспортной безопасности;
12) федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
13) государственный надзор в области гражданской обороны;
14) государственный надзор во внутренних водах и в территориальном море России за маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях, и базами (сооружениями) для их стоянок;
15) государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности;
16) федеральный государственный надзор в сфере обращения лекарственных средств;
17) государственный контроль за обращением медицинских изделий;
18) федеральный государственный надзор в области защиты прав потребителей;
19) федеральный государственный энергетический надзор;
20) государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства РФ;
21) контроль за соблюдением законодательства РФ и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, осуществляемый ФАС России;
22) государственный контроль (надзор) в сфере государственного оборонного заказа;
23) федеральный государственный метрологический надзор, осуществляемый Ростехрегулированием;
24) федеральный государственный ветеринарный надзор;
25) лицензионный контроль за деятельностью по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 21 марта 2019 г. N 289 позиция 24 данного Перечня вступает в силу с 1 января 2021 г.
Перечень видов регионального государственного контроля (надзора), при организации которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке, включает в себя следующие позиции:
1) региональный государственный экологический надзор;
2) региональный государственный строительный надзор;
3) государственный жилищный надзор;
4) региональный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
5) государственный надзор за обеспечением сохранности автомобильных дорог регионального и межмуниципального значений;
6) государственный контроль (надзор) в области регулируемых государством цен (тарифов);
7) региональный государственный ветеринарный надзор.
Согласно Постановлению Правительства РФ от 21 марта 2019 г. N 289 позиции 3 - 6 данного Перечня вступают в силу с 1 января 2020 г., а позиция 7 данного Перечня вступает в силу с 1 января 2021 г.
В качестве примера нормативного правового акта высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, изданного на основании ч. 1.2 комментируемой статьи, можно назвать Постановление Правительства г. Санкт-Петербурга от 8 ноября 2018 г. N 866 "Об утверждении Перечня видов регионального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход на территории Санкт-Петербурга" <206>.
--------------------------------
<206> pravo.gov.ru. 2018. 12 ноября.
2 - 4. В ч. 2 комментируемой статьи определено содержание риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора): риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных комментируемым Законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований (указание на мероприятия по профилактике нарушения обязательных требований включено Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ) определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.
Частью 3 комментируемой статьи установлено, что отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска - также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.
В ч. 4 комментируемой статьи федеральный законодатель делегировал Правительству РФ полномочие по определению критериев отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории), если такие критерии не установлены федеральным законом.
На основании данной нормы Постановлением Правительства РФ от 1 марта 2018 г. N 213 утверждены Критерии отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, к категориям риска при осуществлении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации <207>.
--------------------------------
<207> pravo.gov.ru. 2018. 5 марта.
Этим же Постановлением установлена следующая периодичность проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, в зависимости от присвоенной их деятельности категории риска, если иное не установлено федеральными законами: для категории среднего риска - не чаще чем один раз в три года; для категории умеренного риска - не чаще чем один раз в пять лет. В отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих экономическую деятельность, отнесенную к категории низкого риска, установлено, что плановые проверки не проводятся.
Упомянутым выше Федеральным законом от 3 августа 2018 г. N 316-ФЗ, принятым в т.ч. в целях расширения сферы применения риск-ориентированного подхода, с 14 августа 2018 г. ч. 4 комментируемой статьи дополнена:
положением, наделяющим высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ полномочием по определению критериев отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора), если такие критерии не установлены федеральным законом или Правительством РФ. В качестве примера соответствующего нормативного правового акта можно назвать Постановление Правительства Московской области от 18 декабря 2018 г. N 962/45 "Об утверждении критериев отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации лицензионного контроля за розничной продажей алкогольной продукции и розничной продажей алкогольной продукции при оказании услуг общественного питания (за исключением лицензионного контроля за производством, поставками, хранением и розничной продажей произведенной сельскохозяйственными товаропроизводителями винодельческой продукции)" <208>;
положением, предоставляющим Правительству РФ право определить общие требования к критериям отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора), а также к порядку их установления. Сведений об издании соответствующего нормативного парового акта Правительства РФ на текущий момент нет.
--------------------------------
<208> Официальный интернет-портал Правительства Московской области http://www.mosreg.ru. 2018, 27 декабря.
5. Частью 5 комментируемой статьи на случай, когда критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска предусматривают проведение органом государственного контроля (надзора) расчета значений показателей, используемых для оценки тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, оценки вероятности их несоблюдения, установлено, что методики такого расчета утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности.
В качестве примера соответствующего нормативного правового акта можно назвать Приказ Минстроя России от 10 апреля 2017 г. N 699/пр "Об утверждении Методики расчета значений показателей, используемых для оценки тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, оценки вероятности их несоблюдения членом саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства при выполнении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте особо опасных, технически сложных и уникальных объектов" <209>.
--------------------------------
<209> pravo.gov.ru. 2017. 15 мая.
6 - 7. В ч. 6 комментируемой статьи федеральный законодатель делегировал Правительству РФ полномочие по определению правил отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности. При этом федеральный законодатель предписал Правительству РФ учесть, что указанные правила должны предусматривать возможность подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем заявления об изменении присвоенных им ранее категории риска или класса (категории) опасности.
Часть 7 комментируемой статьи на случай, когда в соответствии с федеральным законом отнесение деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности осуществляется в рамках осуществляемых органом государственного контроля (надзора) полномочий по государственной регистрации, выдаче разрешения (специального права) или иных подобных полномочий, предусмотрено, что правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности определяются нормативным правовым актом, устанавливающим порядок осуществления указанных полномочий такого государственного органа.
На основании ч. 6 комментируемой статьи названным выше Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. N 806 наряду с прочим утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности.
Как предусмотрено в п. 3 - 5 названных Правил (здесь и далее в ред. Постановления Правительства РФ от 21 марта 2019 г. N 289):
перечень категорий риска или классов опасности, применяемый при осуществлении отдельного вида государственного контроля (надзора), включает от 3 до 6 категорий риска или от 3 до 6 классов опасности из числа категорий риска и классов опасности согласно приложению и устанавливается для видов федерального государственного контроля (надзора) - положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или положением о лицензировании конкретного вида деятельности, для видов регионального государственного контроля (надзора) - нормативным правовым актом Правительства РФ, а в случае его отсутствия - нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. 3);
критерии отнесения объектов государственного контроля (надзора) к определенной категории риска или определенному классу опасности, если такие критерии не установлены федеральным законом, устанавливаются с учетом данных Правил для вида федерального государственного контроля (надзора) - положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или положением о лицензировании конкретного вида деятельности, для видов регионального государственного контроля (надзора) - нормативным правовым актом Правительства РФ, а в случае его отсутствия - нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (п. 4);
перечень категорий риска или классов опасности и критерии отнесения к ним объектов государственного контроля (надзора) основываются на необходимости минимизации причинения вреда охраняемым законом ценностям при оптимальном использовании материальных, финансовых и кадровых ресурсов органа государственного контроля (надзора), позволяющем соблюдать установленную периодичность плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 5).
В приложении к названным Правилам приведены следующие категории риска и классы (категории) опасности.
Категории риска Классы (категории) опасности Особенности проведения плановых проверок ?
