Статья 12. Выездная проверка
Комментарий к статье 12
1 - 2. Комментируемая статья регламентирует организацию и проведение выездной проверки вслед за тем, как в предыдущей статье регламентированы организация и проведение документарной проверки. Документарная проверка и выездная проверка, согласно ч. 11 ст. 9 и ч. 4 ст. 10 комментируемого Закона, являются формами проведения плановых и внеплановых проверок. В отношении деления проверок на документарную и выездную как о новелле комментируемого Закона см. коммент. к ст. 11 Закона.
Часть 1 комментируемой статьи определяет предмет выездной проверки. Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 11 Закона), этот предмет совпадает с предметом документарной проверки в части сведений, содержащихся в документах юридического лица, индивидуального предпринимателя. В остальном же предмет выездной проверки шире за счет включения в него соответствия работников юридического лица, индивидуального предпринимателя, состояния используемых указанными лицами при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств, производимых и реализуемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) и принимаемых ими мер по исполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Выше также говорилось (см. коммент. к ст. 11 Закона), что наряду с отличиями в предметах документарная и выездная проверки различаются также по месту проведения. Собственно различиями в предмете и месте проведения и определяются сущностные признаки рассматриваемых форм проведения проверки. Документарная проверка, согласно ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона, проводится по месту нахождения органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, а выездная проверка, в соответствии с ч. 2 комментируемой статьи, - по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности.
В норме ч. 2 комментируемой статьи о месте проведения выездной проверки видится аналогия с нормой п. 1 ст. 89 части первой НК РФ, согласно которой (в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ) выездная налоговая проверка проводится на территории (в помещении) налогоплательщика на основании решения руководителя (заместителя руководителя) налогового органа (однако это общее правило; там же предусмотрено, что в случае, если у налогоплательщика отсутствует возможность предоставить помещение для проведения выездной налоговой проверки, выездная налоговая проверка может проводиться по месту нахождения налогового органа).
3. Часть 3 комментируемой статьи определяет случаи, в которых проводится выездная проверка, - это случаи, когда при документарной проверке не представляется возможным:
1) удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя;
2) оценить соответствие деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без проведения соответствующего мероприятия по контролю.
О случаях, в которых орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля вправе провести выездную проверку, говорится и в ст. 11 комментируемого Закона, регламентирующей организацию и проведение документарной проверки. Однако в норме ч. 10 указанной статьи содержится несколько иная формулировка. Так, предусмотрено, что должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля вправе провести выездную проверку в случае, если после рассмотрения представленных юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем пояснений и документов либо при отсутствии пояснений орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля установят признаки нарушения обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами.
В соответствии с указанной ч. 10 ст. 11 комментируемого Закона при проведении выездной проверки запрещается требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов и (или) информации, которые были представлены ими в ходе проведения документарной проверки.
3.1. В ч. 3.1 комментируемой статьи предусмотрено, что Правительством РФ в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 8.1 комментируемого Закона, может быть установлено, что в случае, если деятельность юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемые ими производственные объекты отнесены к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности, выездная плановая проверка таких юридического лица, индивидуального предпринимателя не проводится.
Часть 3.1 комментируемой статьи введена с 14 июля 2015 г. Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ, которым введена и указанная ст. 8.1 комментируемого Закона, предусматривающая возможность применения риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора). Как говорилось в комментарии к указанной статье, Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. N 806 утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности. В соответствии с п. 16 названных Правил (в ред. Постановления Правительства РФ от 21 марта 2019 г. N 289) положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или положением о лицензировании конкретного вида деятельности, а для видов регионального государственного контроля (надзора) - нормативным правовым актом Правительства РФ устанавливаются особенности осуществления мероприятий по контролю в отношении объектов государственного контроля (надзора), отнесенных к определенной категории риска или определенному классу опасности в части сокращения срока проведения проверок и непроведения плановых выездных проверок.
4. Положениями ч. 4 комментируемой статьи определены действия должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, с которых начинается выездная проверка. В качестве таких действий названы предъявление служебных удостоверений указанными должностными лицами, а также обязательное ознакомление руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя: с распоряжением или приказом руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о назначении выездной проверки; с полномочиями проводящих выездную проверку лиц; с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю; с составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке; со сроками и с условиями проведения выездной проверки.
О необходимости предъявления служебных удостоверений и распоряжения (приказа) о проведении проверки говорится еще в двух нормах комментируемого Закона, и при этом содержание этих норм и нормы ч. 4 комментируемой статьи несколько разнится:
согласно ч. 3 ст. 14 данного Закона одновременно с предъявлением служебных удостоверений должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, вручаются под роспись руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Как предусмотрено там же, по требованию подлежащих проверке лиц должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны представить информацию об этих органах, а также об экспертах, экспертных организациях в целях подтверждения своих полномочий;
в п. 4 ст. 18 данного Закона установлено, что должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны проводить выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Как указано там же, в случае, предусмотренном в ч. 5 ст. 10 комментируемого Закона, должностные лица обязаны также предъявить копию документа о согласовании проведения проверки.
В норме ч. 4 комментируемой статьи видится аналогия с нормой п. 1 ст. 91 части первой НК РФ, в прежней редакции которой (т.е. в ред. Федерального закона от 9 июля 1999 г. N 154-ФЗ <264>) предусматривалось, что доступ на территорию или в помещение налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента, должностных лиц налоговых органов, непосредственно проводящих налоговую проверку, осуществляется при предъявлении этими лицами служебных удостоверений и решения руководителя (его заместителя) налогового органа о проведении выездной налоговой проверки этого налогоплательщика, плательщика сбора, налогового агента.
--------------------------------
<264> СЗ РФ. 1999. N 28. Ст. 3487.
5. Часть 5 комментируемой статьи возлагает на руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя обязанности:
1) предоставить должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки. Однако данная обязанность возлагается на юридическое лицо, индивидуального предпринимателя только в случае, если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки;
2) обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, к используемым юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями оборудованию, подобным объектам, транспортным средствам и перевозимым ими грузам.
Существует еще одна обязанность, возлагаемая на юридическое лицо, индивидуального предпринимателя при проведении в отношении их выездной проверки. Однако эта обязанность по не вполне понятной причине закреплена в ст. 25 Закона, посвященной ответственности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей за нарушение данного Закона. Согласно ч. 1 указанной статьи при проведении проверок юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами (в данной норме прямо не указано, что она применяется при проведении только документарной проверки, но это очевидно, поскольку о документарной проверке в этой норме идти речь не может).
С изложенными обязанностями, возлагаемым на юридическое лицо, индивидуального предпринимателя при проведении в отношении их выездной проверки, корреспондируют соответствующие права должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящих выездную проверку. Однако о таких правах указанных должностных лиц в комментируемом Законе прямо не говорится.
6. В ч. 6 комментируемой статьи установлено ограничение на привлечение органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя экспертов, экспертных организаций: могут привлекаться только эксперты, экспертные организации, не состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводится проверка, и не являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц.
Данная часть введена с 1 января 2010 г. Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ, которым одновременно ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона дополнена п. 8, относящим к грубым нарушениям требований данного Закона нарушение требований ч. 6 комментируемой статьи в части участия в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки.
В Докладе по правоприменительной практике, статистике типовых и массовых нарушений обязательных требований <265>, утв. Росздравнадзором, обращено внимание на следующие моменты:
1) указанный в ч. 6 комментируемой статьи запрет относится только к случаям привлечения экспертов, экспертных организаций к проведению выездной проверки, то есть данные ограничения, например, не распространяются: при осуществлении административного расследования (в т.ч. при проведении экспертиз, расследований, исследований, испытаний и т.п.), регламентированного нормами КоАП РФ; при проведении документарных проверок; при обстоятельствах, когда не требуется взаимодействия органов Росздравнадзора и проверяемых юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и на указанных лиц не возлагаются обязанности по предоставлению информации, и исполнению требований органов Росздравнадзора (например, в случаях фиксации должностными лицами Росздравнадзора с привлечением экспертов, экспертных организаций фактов нарушений без взаимодействия с подозреваемым лицом);
2) рассматриваемый запрет распространяется только на случаи наличия действующих на период выездной проверки гражданско-правовых и трудовых правоотношений между экспертом, экспертной организацией и проверяемым лицом. Соответственно, если до даты начала проверки указанные правоотношения существовали, но были прекращены в установленном действующим законодательством порядке, то привлечение экспертов, экспертных организаций к проведению выездной проверки не является нарушением рассматриваемого запрета. При этом не следует забывать, что ограничения по аффилированности указанных лиц продолжают действовать. Комментируемый Закон не дает определения термина "аффилированность", поэтому необходимо использовать аналогию права. Аффилированными лицами являются физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность проверяемого лица или объективность выводов эксперта (представителя экспертной организации).
--------------------------------
<265> http://roszdravnadzor.ru. 2018. 2 января.
Соответствующим актом является Закон РСФСР от 22 марта 1991 г. N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" <266>, в ст. 4 которого (в ред. Федерального закона от 6 мая 1998 г. N 70-ФЗ <267>) определено, что аффилированные лица - это физические и юридические лица, способные оказывать влияние на деятельность юридических и (или) физических лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность.
--------------------------------
<266> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 16. Ст. 499.
<267> СЗ РФ. 1998. N 19. Ст. 2066.
Согласно ст. 4 Закона РСФСР "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (здесь и далее в ред. Федерального закона от 9 октября 2002 г. N 122-ФЗ <268>) аффилированными лицами юридического лица являются:
член его Совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления, член его коллегиального исполнительного органа, а также лицо, осуществляющее полномочия его единоличного исполнительного органа;
лица, принадлежащие к той группе лиц, к которой принадлежит данное юридическое лицо;
лица, которые имеют право распоряжаться более чем 20% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции либо составляющие уставный или складочный капитал вклады, доли данного юридического лица;
юридическое лицо, в котором данное юридическое лицо имеет право распоряжаться более чем 20% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции либо составляющие уставный или складочный капитал вклады, доли данного юридического лица;
если юридическое лицо является участником финансово-промышленной группы, к его аффилированным лицам также относятся члены Советов директоров (наблюдательных советов) или иных коллегиальных органов управления, коллегиальных исполнительных органов участников финансово-промышленной группы, а также лица, осуществляющие полномочия единоличных исполнительных органов участников финансово-промышленной группы.
--------------------------------
<268> СЗ РФ. 2002. N 41. Ст. 3969.
Аффилированными лицами физического лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность, в соответствии с указанной статьей являются:
лица, принадлежащие к той группе лиц, к которой принадлежит данное физическое лицо;
юридическое лицо, в котором данное физическое лицо имеет право распоряжаться более чем 20% общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции либо составляющие уставный или складочный капитал вклады, доли данного юридического лица.
Группа лиц определяется положениями ст. 9 Федерального закона "О защите конкуренции".
Как отмечено, например, в Определении судьи ВС России от 27 февраля 2017 г. N 306-АД16-21154 по делу N А72-16506/2015 <269>, из буквального толкования ч. 6 комментируемой статьи следует, что к проведению выездной проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя не могут быть привлечены эксперты, состоящие в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, в отношении которых проводится проверка, и являющиеся аффилированными лицами проверяемых лиц; запрета на привлечение экспертов, состоящих в трудовых отношениях с организациями, с которыми у проверяемого лица имеются договорные отношения, указанная норма не содержит.
--------------------------------
<269> СПС.
7. Часть 7 комментируемой статьи, введенная Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ с 1 января 2017 г., предусматривает последствия ситуации, когда проведение плановой или внеплановой выездной проверки оказалось невозможным:
1) в связи с отсутствием индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя или иного должностного лица юридического лица;
2) фактическим неосуществлением деятельности юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем;
3) иными действиями (бездействием) индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, руководителя или иного должностного лица юридического лица, повлекшими невозможность проведения проверки.
В указанных случаях согласно ч. 7 комментируемой статьи должностное лицо органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля составляет акт о невозможности проведения соответствующей проверки с указанием причин невозможности ее проведения.
Как отмечено, например, в письме Росприроднадзора от 11 января 2017 г. N АС-09-01-36/143 "О вступлении в силу с 01.01.2017 отдельных положений законодательства о государственном контроле", при выявлении виновных действий проверяемых лиц, направленных на воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа государственного контроля (надзора) по проведению проверок или уклонение от таких проверок, территориальным органам Росприроднадзора необходимо возбудить дело об административном правонарушении по ст. 19.4.1 КоАП РФ и направить соответствующие материалы для рассмотрения в суд.
В ч. 7 комментируемой статьи также установлено, что в указанном в данной части случае орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в течение трех месяцев со дня составления акта о невозможности проведения соответствующей проверки вправе принять решение о проведении в отношении таких юридического лица, индивидуального предпринимателя плановой или внеплановой выездной проверки без внесения плановой проверки в ежегодный план плановых проверок и без предварительного уведомления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
