Статья 13. Срок проведения проверки
Комментарий к статье 13
1. В комментируемой статье установлены сроки проведения проверки. Необходимость соблюдения этих сроков закреплена в п. 10 ст. 18 комментируемого Закона в качестве обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки. Кроме того, данная обязанность продублирована установленным в п. 6 ст. 15 данного Закона запретом для указанных должностных лиц превышать установленные сроки проведения проверки. Согласно п. 3 ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона нарушение сроков проведения проверок является грубым нарушениям требований данного Закона только в случае, если нарушены сроки и время проведения проверок в отношении СМП.
Часть 1 комментируемой статьи закрепляет общее правило, согласно которому срок проведения каждой из проверок не может превышать 20 рабочих дней. Практически такое же общее правило содержалось и в п. 3 ст. 7 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля: продолжительность мероприятия по контролю не должна превышать 1 месяц. Как видно, общий предельный срок проведения проверки лишь уточнен, поскольку в календарном месяце (кроме января) от 20 (в феврале может быть 19) до 23 рабочих дней. О понятии рабочих дней см. коммент. к ст. 8 Закона.
Общий предельный срок проведения проверки в силу прямого указания в ч. 1 комментируемой статьи (путем отсылки к ст. 11 и 12 комментируемого Закона) касается как документарных, так выездных проверок. Разумеется, общее правило о предельном сроке распространяется и на плановые, и на внеплановые проверки.
1.1. В ч. 1.1 комментируемой статьи предусмотрено, что Правительством РФ в отношении отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 8.1 комментируемого Закона, может быть установлен сокращенный срок проведения проверки в случае, если деятельность юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемые ими производственные объекты отнесены к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности.
Часть 1.1 комментируемой статьи введена с 14 июля 2015 г. Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 246-ФЗ, которым введена и указанная ст. 8.1 комментируемого Закона, предусматривающая возможность применения риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора). Как говорилось в комментарии к указанной статье, Постановлением Правительства РФ от 17 августа 2016 г. N 806 утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности. В соответствии с п. 16 названных Правил (в ред. Постановления Правительства РФ от 21 марта 2019 г. N 289) положением о виде федерального государственного контроля (надзора) или положением о лицензировании конкретного вида деятельности, а для видов регионального государственного контроля (надзора) - нормативным правовым актом Правительства РФ устанавливаются особенности осуществления мероприятий по контролю в отношении объектов государственного контроля (надзора), отнесенных к определенной категории риска или определенному классу опасности в части сокращения срока проведения проверок и непроведения плановых выездных проверок.
2 - 2.2. Положения ч. 2 - 2.2 комментируемой статьи предусматривают специальные сроки проведения плановых выездных проверок (и только таких видов проверок) в отношении СМП. В отношении понятий СМП необходимо отметить следующее.
Как определено в п. 1 ст. 3 Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (здесь и далее в ред. Федерального закона от 3 августа 2018 г. N 313-ФЗ) <270>, субъекты малого и среднего предпринимательства - это хозяйствующие субъекты (юридические лица и индивидуальные предприниматели), отнесенные в соответствии с условиями, установленными данным Законом, к малым предприятиям, в т.ч. к микропредприятиям, и средним предприятиям, сведения о которых внесены в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства. Согласно ч. 1 ст. 4 названного Закона к СМП относятся зарегистрированные в соответствии с законодательством РФ и соответствующие условиям, установленным ч. 1.1 данной статьи, хозяйственные общества, хозяйственные товарищества, хозяйственные партнерства, производственные кооперативы, потребительские кооперативы, крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальные предприниматели.
--------------------------------
<270> СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 4006; pravo.gov.ru. 2018. 3 августа.
В соответствии с указанной ч. 1.1 ст. 4 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" в целях отнесения хозяйственных обществ, хозяйственных товариществ, хозяйственных партнерств, производственных кооперативов, потребительских кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей к субъектам малого и среднего предпринимательства должны выполняться следующие условия:
1) для хозяйственных обществ, хозяйственных товариществ, хозяйственных партнерств должно быть выполнено хотя бы одно из следующих требований:
а) участники хозяйственного общества либо хозяйственного товарищества - Россия, субъекты РФ, муниципальные образования, общественные или религиозные организации (объединения), благотворительные и иные фонды (за исключением инвестиционных фондов) владеют суммарно не более чем 25% долей в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью либо складочном капитале хозяйственного товарищества или не более чем 25% голосующих акций акционерного общества, а участники хозяйственного общества либо хозяйственного товарищества - иностранные юридические лица и (или) юридические лица, не являющиеся субъектами малого и среднего предпринимательства, владеют суммарно не более чем 49% долей в уставном капитале общества с ограниченной ответственностью либо складочном капитале хозяйственного товарищества или не более чем 49% голосующих акций акционерного общества. Предусмотренное данным подпунктом ограничение в отношении суммарной доли участия иностранных юридических лиц и (или) юридических лиц, не являющихся субъектами малого и среднего предпринимательства, не распространяется:
на участников хозяйственных обществ - иностранных юридических лиц, у которых доход, полученный от осуществления предпринимательской деятельности за предшествующий календарный год, не превышает предельного значения, установленного Правительством РФ для средних предприятий в соответствии с п. 3 данной части, и среднесписочная численность работников которых за предшествующий календарный год не превышает предельного значения, указанного в подп. "б" п. 2 данной части (за исключением иностранных юридических лиц, государство постоянного местонахождения которых включено в утверждаемый в соответствии с подп. 1 п. 3 ст. 284 части второй НК РФ перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны);
хозяйственные общества, соответствующие условиям, указанным в подп. "б" - "д" данного пункта;
б) акции акционерного общества, обращающиеся на организованном рынке ценных бумаг, отнесены к акциям высокотехнологичного (инновационного) сектора экономики в порядке, установленном Правительством РФ;
в) деятельность хозяйственных обществ, хозяйственных партнерств заключается в практическом применении (внедрении) результатов интеллектуальной деятельности (программ для электронных вычислительных машин, баз данных, изобретений, полезных моделей, промышленных образцов, селекционных достижений, топологий интегральных микросхем, секретов производства (ноу-хау)), исключительные права на которые принадлежат учредителям (участникам) соответственно таких хозяйственных обществ, хозяйственных партнерств - бюджетным, автономным научным учреждениям либо являющимся бюджетными учреждениями, автономными учреждениями образовательным организациям высшего образования;
г) хозяйственные общества, хозяйственные партнерства получили статус участника проекта в соответствии с Федеральным законом "Об инновационном центре "Сколково";
д) учредителями (участниками) хозяйственных обществ, хозяйственных партнерств являются юридические лица, включенные в утвержденный Правительством РФ Перечень юридических лиц, предоставляющих государственную поддержку инновационной деятельности в формах, установленных Федеральным законом "О науке и государственной научно-технической политике". Юридические лица включаются в данный Перечень в порядке, установленном Правительством РФ, при условии соответствия одному из следующих критериев:
юридические лица являются публичными акционерными обществами, не менее 50% акций которых находится в собственности России, или хозяйственными обществами, в которых данные публичные акционерные общества имеют право прямо и (или) косвенно распоряжаться более чем 50% голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких хозяйственных обществ, либо имеют возможность назначать единоличный исполнительный орган и (или) более половины состава коллегиального исполнительного органа, а также возможность определять избрание более половины состава совета директоров (наблюдательного совета);
юридические лица являются государственными корпорациями, учрежденными в соответствии с Федеральным законом "О некоммерческих организациях";
юридические лица созданы в соответствии с Федеральным законом "О реорганизации Российской корпорации нанотехнологий";
2) среднесписочная численность работников за предшествующий календарный год хозяйственных обществ, хозяйственных партнерств, соответствующих одному из требований, указанных в п. 1 данной части, производственных кооперативов, потребительских кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств, индивидуальных предпринимателей не должна превышать следующие предельные значения среднесписочной численности работников для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства:
а) до 100 человек для малых предприятий (среди малых предприятий выделяются микропредприятия - до 15 человек);
б) от 101 до 250 человек для средних предприятий, если иное предельное значение среднесписочной численности работников для средних предприятий не установлено в соответствии с п. 2.1 данной части;
3) доход хозяйственных обществ, хозяйственных товариществ, хозяйственных партнерств, соответствующих одному из требований, указанных в п. 1 данной части, производственных кооперативов, потребительских кооперативов, крестьянских (фермерских) хозяйств и индивидуальных предпринимателей, полученный от осуществления предпринимательской деятельности за предшествующий календарный год, который определяется в порядке, установленном законодательством РФ о налогах и сборах, суммируется по всем осуществляемым видам деятельности и применяется по всем налоговым режимам, не должен превышать предельные значения, установленные Правительством РФ для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства.
На текущий момент соответствующим актом является Постановление Правительства РФ от 4 апреля 2016 г. N 265 "О предельных значениях дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности, для каждой категории субъектов малого и среднего предпринимательства" <271>, которым установлены следующие предельные значения дохода, полученного от осуществления предпринимательской деятельности за предшествующий календарный год, определяемого в порядке, установленном законодательством РФ о налогах и сборах, суммируемого по всем осуществляемым видам деятельности и применяемого по всем налоговым режимам, для следующих категорий субъектов малого и среднего предпринимательства: микропредприятия - 120 млн рублей; малые предприятия - 800 млн рублей; средние предприятия - 2 млрд рублей.
--------------------------------
<271> pravo.gov.ru. 2016. 7 апреля.
В изъятие общего правила ч. 1 комментируемой статьи в ч. 2 данной статьи установлено, что в отношении одного СМП общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год. Данная норма является нововведением комментируемого Закона. Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля подобной нормы не содержал. В первоначальной редакции ч. 2 комментируемой статьи говорилось об общем сроке плановой выездной проверки. Изменением, внесенным Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ, уточнено, что речь идет об общем сроке плановых выездных проверок.
Как отмечалось в Обзоре правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека за 2017 год, утв. Роспотребназором, предусмотренный в ч. 2 комментируемой ст. 13 Закона N 294-ФЗ годичный период делает невозможным проведение проверки в отношении СМП в случае проведения проверок в отношении его другим госорганом с использованием максимального количества часов; в связи с этим целесообразно предусмотреть, что в срок проведения проверок должны засчитываться исключительно часы нахождения на проверке у подконтрольного субъекта органа государственного контроля (надзора).
Часть 2.1 комментируемой статьи, введенная Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ с 1 июля 2016 г., предусматривает возможность приостановления проведения плановой выездной проверки СМП, общий срок которых ограничен в ч. 2 данной статьи: проведение такой проверки может быть приостановлено в случае необходимости получения документов и (или) информации в рамках межведомственного информационного взаимодействия руководителем (заместителем руководителя) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля на срок, необходимый для осуществления межведомственного информационного взаимодействия; проведение проверки может быть приостановлено не более чем на 10 рабочих дней (о понятии рабочих дней см. коммент. к ст. 8 Закона); повторное приостановление проведения проверки не допускается.
В ч. 2.2 комментируемой статьи, также введенной Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ, определено содержание приостановления на основании ч. 2.1 данной статьи проведения плановой выездной проверки СМП: на период действия срока приостановления проведения проверки приостанавливаются связанные с указанной проверкой действия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля на территории, в зданиях, строениях, сооружениях, помещениях, на иных объектах СМП.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает возможность продления срока проведения проверки, но только для случаев проведения плановой выездной проверки. Подобное регулирование ранее содержалось в упомянутом выше п. 3 ст. 7 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля.
В качестве обстоятельств, при наличии которых может быть продлен срок плановой выездной проверки, названы исключительные случаи, связанные с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований. В п. 3 ст. 7 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля такие обстоятельства формулировались несколько иначе: исключительные случаи, связанные с необходимостью проведения специальных исследований (испытаний), экспертиз со значительным объемом мероприятий по контролю. Как видно, ранее шла речь в общем о необходимости проведения исследований, испытаний, экспертиз, в то время как в ч. 3 комментируемой статьи указано на их сложность и (или) длительность. Кроме того, в ч. 3 комментируемой статьи появилось упоминание о расследованиях.
Как отмечалось в Обзоре правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека за 2017 год, утв. Роспотребнадзором, ч. 3 комментируемой статьи предусмотрено продление срока проведения выездной плановой проверки в определенных случаях; однако в рамках внеплановой выездной проверки также возможно проведение сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, что требует дополнительного времени для завершения мероприятия по контролю, в связи с чем необходимо распространить указанное положение для внеплановой выездной проверки по аналогичным основаниям.
В соответствии с ч. 3 комментируемой статьи срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен не более чем на 20 рабочих дней (о понятии рабочих дней см. коммент. к ст. 8 Закона). Практически такое же общее правило содержалось и в п. 3 ст. 7 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, предусматривающем, что срок проведения мероприятия по контролю может быть продлен, но не более чем на 1 месяц (как говорилось выше, в календарном месяце (кроме января) от 20 (в феврале может быть 19) до 23 рабочих дней).
С учетом нововведения ч. 2 комментируемой статьи о специальных предельных сроках проведения выездной плановой проверки в отношении СМП, в ч. 3 данной статьи установлено, что срок проведения такой проверки может быть продлен в отношении малых предприятий не более чем на 50 часов, микропредприятий не более чем на 15 часов. Указание на предельный срок продления проверки в отношении малых предприятий (50 часов) введено Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ. До этого предельный срок продления проверки (15 часов) касался как малых предприятий, так и микропредприятий.
В отношении процедуры продления срока проведения плановой выездной проверки, как и ранее, установлено, что такое продление производится руководителем органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля на основании мотивированных предложений должностных лиц, проводящих выездную плановую проверку. Разумеется, указанные предложения подаются в письменной форме (это может быть рапорт, докладная или служебная записка и т.п.). Также представляется очевидным, что о продлении срока проведения плановой выездной проверки руководителем органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля издается соответствующие распоряжение или приказ с указанием в них обстоятельств, вызвавших необходимость продления срока проведения продления. Безусловно, указанные распоряжение или приказ должны доводиться до проверяемых лиц в том же порядке, что и распоряжение или приказ о проведении проверки (о таком порядке см. коммент. к ст. 14 Закона).
4. В ч. 4 комментируемой статьи закреплено правило установления срока проведения проверки в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ. В соответствии с данной частью срок проведения проверки устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать 60 рабочих дней (о понятии рабочих дней см. коммент. к ст. 8 Закона). Представляется очевидным, что речь идет об установлении самостоятельных сроков проведения проверки в отношении только тех филиалов, представительств и структурных подразделений юридического лица, которые находятся в другом субъекте РФ (других субъектах РФ), нежели само юридическое лицо. Рассматриваемое правило в силу прямого указания в ч. 4 комментируемой статьи (путем отсылки к ст. 11 и 12 комментируемого Закона) касается как документарных, так и выездных проверок. Разумеется, данное правило распространяется и на плановые, и на внеплановые проверки.
Норма ч. 4 комментируемой статьи является одной из новелл комментируемого Закона. В Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля продолжительность мероприятия по контролю устанавливалась независимо от наличия у юридического лица филиалов, представительств (на это обращалось внимание, например, в письме Минэкономразвития России от 10 сентября 2001 г. N 45-1-16/1372 "О реализации Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" <272>).
--------------------------------
<272> СПС.
Указание на предельный срок проверки в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ (60 рабочих дней), включено в ч. 4 комментируемой статьи Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ. Этим же Законом включено указание на обособленное структурное подразделение юридического лица, не являющееся его филиалом или представительством.
Общие положения о представительствах и филиалах юридического лица содержатся в ст. 55 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 5 мая 2014 г. N 99-ФЗ <273>):
представительством является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения, которое представляет интересы юридического лица и осуществляет их защиту (п. 1);
филиалом является обособленное подразделение юридического лица, расположенное вне места его нахождения и осуществляющее все его функции или их часть, в т.ч. функции представительства (п. 2);
представительства и филиалы не являются юридическими лицами. Они наделяются имуществом создавшим их юридическим лицом и действуют на основании утвержденных им положений. Руководители представительств и филиалов назначаются юридическим лицом и действуют на основании его доверенности. Представительства и филиалы должны быть указаны в ЕГРЮЛ (п. 3).
--------------------------------
<273> pravo.gov.ru. 2014. 5 мая.
В Обзоре правоприменительной практики контрольно-надзорной деятельности Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека за I квартал 2018 года <274>, утв. Роспотребнадзором, в отношении применения ч. 4 комментируемой статьи отмечено следующее: при рассмотрении соответствующих судебных дел суды в ряде случаев приходят к выводу о необходимости исчисления срока проверок всех филиалов, представительств, подразделений юридического лица, независимо от места его нахождения, в совокупности; наряду с этим за истекший период 2017 г. и I квартал 2018 г. принят ряд решений, в которых сделан вывод о том, что ч. 2 ст. 12 комментируемого Закона предусматривает проведение проверки по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности; ч. 1 комментируемой статьи содержит общую норму о том, что срок проведения каждой из проверок, предусмотренных ст. 11 и 12 данного Закона, не может превышать 20 рабочих дней; при этом ч. 4 комментируемой статьи предусматривает, что срок проведения каждой из проверок, предусмотренных ст. 11 и 12 этого Закона, в отношении юр. лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать 60 рабочих дней; таким образом, по смыслу п. 4 комментируемой статьи срок проведения проверок в отношении юр. лица, которое осуществляет свою деятельность на территории нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица на поднадзорной территории этого субъекта РФ.
--------------------------------
<274> http://rospotrebnadzor.ru. 2018. 13 сентября.
