Статья 14. Порядок организации проверки
Комментарий к статье 14
1. В комментируемой статье, регламентирующей согласно ее названию организацию проверки, определен порядок документирования основания проведения проверки и доведения до проверяемого лица такого документа, а также регламентирована оплата услуг экспертов и экспертных организаций. Отсылка к данной статье содержится в ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона в отношении порядка организации документарной проверки. Как представляется, эту отсылку следует понимать как то, что в комментируемой статье определен прежде всего порядок организации выездной проверки. В отношении же документарной проверки этот порядок применяется постольку, поскольку иное не установлено в ст. 11 данного Закона (о таком ином регулировании сказано ниже). Следует также иметь в виду, что в ст. 9 и 10 комментируемого Закона предусмотрены особенности организации плановой проверки и внеплановой проверки соответственно.
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи проверка проводится на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Об этом же говорилось и в п. 1 ст. 7 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля (речь шла соответственно об основании проведения мероприятий по контролю), но в качестве такого основания указывалось на "распоряжения (приказы)". Во избежание разночтений в ч. 1 комментируемой статьи уточнено, что основанием является либо распоряжение, либо приказ о проведении проверки.
Как предусмотрено в ч. 1 комментируемой статьи, типовая форма распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля устанавливается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ. Данное правило в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля непосредственно не предусматривалось, но с очевидностью подразумевалось. Соответственно, типовые формы распоряжений, приказов о проведении проверки утверждались федеральными органами исполнительной власти при принятии административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в качестве приложений к таким административным регламентам (о названных административных регламентах см. коммент. к ст. 4 Закона). Нововведением же можно считать то, что уполномоченным федеральным органом исполнительной власти утверждается типовая форма распоряжения или приказа о проведении проверок в рамках не только федерального, но и регионального государственного контроля (надзора), а также в рамках проведения муниципального контроля.
Рассматриваемое положение ч. 1 комментируемой статьи реализовано с изданием упомянутого выше (см. коммент. к ст. 10 Закона) Приказа Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым в т.ч. утверждена типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя (приложение 1).
Наряду с прочим в ч. 1 комментируемой статьи установлено, что проверка может проводиться только должностным лицом или должностными лицами, которые указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Практически точно такое же правило содержалось в п. 2 ст. 7 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля.
Это правило, по сути, дублируется в п. 3 ст. 18 комментируемого Закона, устанавливающем, что должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального обязаны проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением.
Проведение проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля согласно п. 4 ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона относится к грубым нарушениям требований данного Закона, т.е. в соответствии с ч. 1 указанной статьи является безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными.
2. В ч. 2 комментируемой статьи определен перечень сведений, которые должны быть указаны в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. В частности, это следующие сведения:
1) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля, а также вид (виды) государственного контроля (надзора), муниципального контроля (указание на вид (виды) контроля (надзора) введено Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ);
2) фамилии, имена, отчества, должности должностного лица или должностных лиц, уполномоченных на проведение проверки, а также привлекаемых к проведению проверки экспертов, представителей экспертных организаций;
3) наименование юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя, проверка которых проводится, места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями (Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ включено указание на места нахождения юридических лиц (их филиалов, представительств, обособленных структурных подразделений) или места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности; Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ указание на места жительства индивидуальных предпринимателей и места фактического осуществления ими деятельности заменено указанием на места фактического осуществления деятельности индивидуальными предпринимателями);
4) цели, задачи, предмет проверки и срок ее проведения;
5) правовые основания проведения проверки (Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ исключено указание на подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами);
5.1) подлежащие проверке обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами, в т.ч. реквизиты проверочного листа (списка контрольных вопросов), если при проведении плановой проверки должен быть использован проверочный лист (список контрольных вопросов) (пункт введен Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ с 1 января 2017 г.);
6) сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки;
7) перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществлению муниципального контроля (пункт изложен с 1 августа Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ полностью в новой редакции; в прежней редакции пункта указывалось на перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю, административных регламентов взаимодействия (указание на административные регламенты взаимодействия было введено Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ));
8) перечень документов, представление которых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем необходимо для достижения целей и задач проведения проверки;
9) даты начала и окончания проведения проверки;
10) иные сведения, если это предусмотрено типовой формой распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (пункт введен Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ с 1 января 2017 г.).
Внесение описанных изменений в положения ч. 2 комментируемой статьи обусловило то, что Приказом Минэкономразвития России от 30 сентября 2016 г. N 620 <288> изложено полностью в новой редакции приложение 1 к Приказу Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. N 141, в котором установлена типовая форма распоряжения или приказа органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя.
--------------------------------
<288> pravo.gov.ru. 2016. 25 октября.
Как отмечено в п. 2.2 мотивировочной части Определения КС России от 23 апреля 2015 г. N 799-О <289>, по смыслу положений ч. 1 и п. 5 ч. 2 комментируемой статьи в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о проведении проверки наряду с правовыми основаниями ее проведения должны указываться нормативные акты, соблюдение которых проверяется; такое регулирование, допускающее возможность ссылаться в названном распоряжении (приказе) на нормативный акт целиком без конкретизации его положений в тех случаях, когда в акте содержатся собственно правовые основания проведения проверки, а его соблюдение выступает в качестве предмета проверки, не может расцениваться как нарушающее конституционные права заявителей в указанном ими аспекте.
--------------------------------
<289> СПС.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает, что заверенные печатью копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля подлежат вручению под роспись должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю одновременно с предъявлением служебных удостоверений.
Практически такое же регулирование содержалось и в п. 1 ст. 7 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но есть и отдельные изменения:
ранее речь шла лишь о предъявлении, а не о вручении распоряжения (приказа) о проведении мероприятия по контролю. Соответственно, предусматривалось, что предъявляется само распоряжение (приказ) либо его заверенная печатью копия. На необходимость какой-либо отметки о предъявлении распоряжения (приказа) не указывалось;
уточнен круг лиц, которым вручается копия распоряжения или приказа. Ранее говорилось о том, что распоряжение (приказ) либо его копия предъявляется руководителю или иному должностному лицу юридического лица либо индивидуальному предпринимателю.
Хотя в ч. 3 комментируемой статьи говорится о необходимости вручения заверенной копии распоряжения или приказа, в ч. 4 ст. 12 комментируемого Закона указано на то, что выездная проверка начинается с предъявления служебного удостоверения должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля и обязательного ознакомления руководителя или иного должностного лица юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с распоряжением или приказом о назначении выездной проверки. Там же предусмотрено, что должно быть осуществлено обязательное ознакомление с полномочиями проводящих выездную проверку лиц, а также с целями, задачами, основаниями проведения выездной проверки, видами и объемом мероприятий по контролю, составом экспертов, представителями экспертных организаций, привлекаемых к выездной проверке, со сроками и с условиями ее проведения.
Вслед за приведенной нормой в п. 4 ст. 18 комментируемого Закона установлено, что должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны проводить выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля. Соответственно, о необходимости вручения заверенной копии распоряжения или приказа по не вполне понятной причине также не говорится.
Кстати говоря, там же, в п. 4 ст. 18 комментируемого Закона, установлено, что в случае, предусмотренном в ч. 5 ст. 10 данного Закона, должностные лица обязаны проводить выездную проверку только при предъявлении (наряду с прочим) копии документа о согласовании проведения проверки. Однако об этом в комментируемой статье по не вполне понятной причине ничего не говорится.
В силу нормы ч. 2 ст. 11 комментируемого Закона рассматриваемое положение ч. 3 комментируемой статьи подлежит применению и при организации документарной проверки (как плановой, так и внеплановой). Однако в отношении вручения копии распоряжения или приказа о проведении документарной проверки в ч. 4 указанной статьи предусмотрено самостоятельное правило: заверенная печатью копия такого распоряжения или приказа прилагается к направляемому органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля в адрес юридического лица, адрес индивидуального предпринимателя запросу с требованием представить необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы.
Наряду с установлением порядка вручения копии распоряжения или приказа о проведении проверки ч. 3 комментируемой статьи предусматривает, что по требованию подлежащих проверке лиц должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны представить информацию об этих органах, а также об экспертах, экспертных организациях (указание на экспертов и экспертные организации введено Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ) в целях подтверждения своих полномочий. Данное положение в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля не содержалось. С учетом приведенного выше положения ч. 4 ст. 11 комментируемого Закона представляется очевидным, что нововведение рассчитано на применение только при проведении выездной проверки.
4. В ч. 4 комментируемой статьи содержится нововведение комментируемого Закона, предусматривающее, что по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны ознакомить подлежащих проверке лиц с административными регламентами проведения мероприятий по контролю и порядком их проведения на объектах, используемых юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем при осуществлении деятельности. Данное нововведение согласуется с новым содержанием основного принципа защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, закрепленного в п. 3 ст. 3 комментируемого Закона. Содержанием этого принципа являются в т.ч. открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц.
Рассматриваемая обязанность, но несколько в ином виде продублирована в п. 12 ст. 18 комментируемого Закона: должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля перед началом проведения выездной проверки обязаны по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка. Следует обратить внимание на то, что в приведенном положении прямо указано на необходимость его применения только при проведении выездной проверки, в то время как в ч. 4 комментируемой статьи такое указание лишь подразумевается.
Рассматриваемая обязанность должностных лиц в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля не устанавливалась, поскольку нормы комментируемого Закона об административных регламентах проведения мероприятий по контролю являются законодательными нововведениями.
На обеспечение реализации положений ч. 4 комментируемой статьи и п. 12 ст. 18 комментируемого Закона направлено положение п. 7 ч. 2 комментируемой статьи, устанавливающее, что перечень административных регламентов по осуществлению государственного контроля (надзора), осуществлению муниципального контроля подлежит указанию в распоряжении или приказе руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, на основании которых проводится проверка.
5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает и регламентирует оплату услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещение понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю расходов. В рамках данной регламентации федеральный законодатель делегировал Правительству РФ полномочие по установлению порядка и размеров оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю расходов.
Данная часть введена с 1 июля 2014 г. Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 160-ФЗ, проект которого разработан в целях приведения отдельных законодательных актов в соответствие с новой редакцией Федерального закона "Об аккредитации в национальной системе аккредитации". Точнее говоря, указанным Законом в данную часть перенесено соответствующее положение п. 7 ст. 2 комментируемого Закона (в этот пункт положение было введено Федеральным законом от 18 июля 2011 г. N 242-ФЗ).
Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 2 Закона), на основании прежней редакции нормы п. 7 ст. 2 комментируемого Закона издано Постановление Правительства РФ от 15 декабря 2012 г. N 1311 "О порядке оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю", которым утверждено Положение об оплате услуг экспертов и экспертных организаций, а также о возмещении понесенных ими расходов в связи с участием в мероприятиях по контролю, проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Названное Положение согласно его п. 1 устанавливает порядок и размеры оплаты услуг экспертов и экспертных организаций, а также возмещения расходов, понесенных ими в связи с участием в мероприятиях по контролю, проводимых при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
