Статья 15. Ограничения при проведении проверки
Комментарий к статье 15
Комментируемая статья, устанавливающая согласно ее названию ограничения при проведении проверки, определяет действия (бездействие), которые не вправе совершать (допускать) должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки. Иначе говоря, данная статья определяет запреты, которые не могут быть нарушены указанными должностными лицами при проведении проверки.
Практически такие же ограничения при проведении мероприятий по контролю ранее устанавливались в ст. 8 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Наряду с тем что учтено расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля, в комментируемой статье данные ограничения изменены несущественно, о чем подробнее сказано ниже.
Перечень ограничений при проведении проверки, как и ранее, определен как исчерпывающий, что представляется не вполне удачным. Очевидно, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля обязаны соблюдать и иные ограничения, установленные законодательством РФ, в т.ч. и комментируемым Законом (например, не допускать неисполнения или ненадлежащего исполнения закрепленных в ст. 18 данного Закона тех обязанностей при проведении проверки, которые не продублированы в комментируемой статье). В отношении же ограничений, установленных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.
Запрет проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, от имени которых действуют эти должностные лица (п. 1).
О практически точно таком же ограничении говорилось в ст. 8 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля: при проведении мероприятий по контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе проверять выполнение обязательных требований, не относящихся к компетенции органа государственного контроля (надзора), от имени которого действуют должностные лица. При этом как данная формулировка, так и формулировка п. 1 комментируемой статьи представляются не вполне точными в том отношении, что к полномочиям органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля могут относиться не сами обязательные требования и требования, установленные муниципальными правовыми актами, а проверка выполнения этих требований.
Полномочия органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля по проверке выполнения обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, определяются устанавливающими эти требования федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, а также муниципальными правовыми актами (см. коммент. к ст. 4 - 6 Закона). Проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц закреплено в п. 4 ст. 3 комментируемого Закона в качестве одного из основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Рассматриваемое ограничение при проведении проверки находит свое отражение также в установленной в п. 3 ст. 18 комментируемого Закона обязанности должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением.
Нарушение требований, предусмотренных п. 1 комментируемой статьи, согласно п. 5 ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона относится к грубым нарушениям требований данного Закона, т.е. в соответствии с ч. 1 указанной статьи является безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными.
Запрет проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР, а также выполнение требований нормативных документов, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством РФ (п. 1.1).
Данный пункт (как и следующий) введен Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ с 1 июля 2015 г. Этим же Законом в п. 5 ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона внесено дополнение, в результате чего установлено, что нарушение требований, предусмотренных п. 1.1 комментируемой статьи, относится к грубым нарушениям требований данного Закона, т.е. в соответствии с ч. 1 указанной статьи является безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными.
В соответствии с ч. 3 ст. 36 Федерального закона от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ (часть введена Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 243-ФЗ <290>) положения п. 1.1 комментируемой статьи в части нормативных правовых актов органов исполнительной власти СССР и РСФСР в области ветеринарии применяются с 1 июля 2016 г.
--------------------------------
<290> pravo.gov.ru. 2015. 13 июля.
В первоначальной редакции п. 1.1 комментируемой статьи формулировался запрет проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР и не соответствующих законодательству РФ. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ с 1 января 2017 г. из данного пункта исключено указание на несоответствие требований законодательству РФ, при этом данный пункт дополнен запретом проверять выполнение требований нормативных документов, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством РФ.
В ч. 7 ст. 27 комментируемого Закона предусмотрено исключение из рассматриваемого ограничения, касающееся отдельных вопросов регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений: до 1 июля 2022 г. п. 1.1 комментируемой статьи не применяется в отношении проведения должностными лицами органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проверки выполнения требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР, в области применения единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, списков работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых досрочно назначается страховая пенсия по старости, и правил исчисления периодов работы (деятельности), дающей право на досрочное пенсионное обеспечение, установления районных коэффициентов к заработной плате, процентных надбавок к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в южных районах Восточной Сибири, Дальнего Востока, а также в других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в том числе в высокогорных районах, пустынных и безводных местностях, иных гарантий и компенсаций за работу в указанных районах и местностях (см. коммент. к указанной статье).
Запрет проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством РФ порядке (п. 1.2).
Данный пункт (как и предыдущий) введен Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ с 1 июля 2015 г. Этим же Законом в п. 5 ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона внесено дополнение, в результате чего установлено, что нарушение требований, предусмотренных п. 1.2 комментируемой статьи, относится к грубым нарушениям требований данного Закона, т.е. в соответствии с ч. 1 указанной статьи является безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными.
Основой для рассматриваемого ограничения являются положения ч. 3 ст. 15 Конституции РФ: законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
В п. 6 Постановления Пленума ВС России от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" обращено внимание судов на то, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы, обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Там же (в ред. Постановления Пленума ВС России от 3 марта 2015 г. N 9 <291>) разъяснено следующее: в соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе основывать свое решение на неопубликованных нормативных актах, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина; порядок официального опубликования федеральных нормативных правовых актов определен Федеральным законом "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" и Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".
--------------------------------
<291> РГ. N 47. 2015. 6 марта.
Запрет осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя (п. 2).
Такое же ограничение содержалось в ст. 8 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но касалось оно осуществления только плановых проверок. Положение п. 2 комментируемой статьи распространяет данное ограничение на проведение внеплановых проверок, при этом, учитывая новеллу комментируемого Закона о делении проверок на документарные и выездные, справедливо уточняет, что ограничение касается осуществления только выездных проверок (только такая проверка согласно ч. 2 ст. 12 данного Закона проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности).
В п. 2 комментируемой статьи также предусмотрены изъятия из установленного в нем ограничения: во-первых, это случай проведения внеплановой выездной проверки по основанию, предусмотренному в подп. "б" п. 2 ч. 2 ст. 10 комментируемого Закона, т.е. при причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда РФ, особо ценным, в т.ч. уникальным, документам Архивного фонда РФ, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; во-вторых, это случай проверки соблюдения требований земельного законодательства в случаях надлежащего уведомления собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков (данное изъятие введено Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 354-ФЗ <292>, внесшим изменения в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства РФ).
--------------------------------
<292> pravo.gov.ru. 2016. 4 июля.
Наряду с этими изменениями в п. 2 комментируемой статьи уточнен круг лиц, в случае отсутствия которых не может осуществляться выездная проверка. Ранее речь шла о должностных лицах и работниках проверяемых юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, их представителях.
Право руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки, предусмотрено в п. 1 ст. 21 комментируемого Закона. С этим правом корреспондирует установленная в п. 5 ст. 18 данного Закона обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.
Наряду с этим в ч. 1 ст. 25 комментируемого Закона закреплены обязанности при проведении проверок: юридических лиц - обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальных предпринимателей - присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами.
Запрет требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов (п. 3).
Практически такое же ограничение при проведении мероприятий по контролю устанавливалось в ст. 8 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Но есть и отдельные изменения. Прежде всего в п. 3 комментируемой статьи говорится о запрете требовать представления документов, информации, образцов (проб), если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки (т.е. достаточно выполнения одного условия), в то время как в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля указывалось на недопустимость данного действия, если указанные объекты не являются объектами мероприятий по контролю и не относятся к предмету проверки (т.е. требовалось одновременное выполнение двух условий). Уточнен перечень объектов, которые не могут быть истребованы. Ранее речь шла о документах, информации, образцах (пробах) продукции.
Есть еще один момент. Как указано в п. 3 комментируемой статьи, недопустимо изъятие оригиналов таких документов. При этом такие документы можно расценить и как документы, не являющиеся объектами проверки или не относящиеся к предмету проверки, и как документы, являющиеся объектами проверки и (или) относящиеся к предмету проверки. Устранение такого двоякого понимания видится в обращении к ст. 8 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, в которой четко указывалось на недопустимость изъятия оригиналов документов, относящихся к предмету проверки.
Установленный в п. 3 комментируемой статьи запрет продублирован в п. 11 ст. 18 комментируемого Закона, но лишь частично. Согласно указанной норме должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки обязаны не требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством РФ. Частично продублирован запрет, установленный в п. 3 комментируемой статьи, и в норме ч. 11 ст. 11 комментируемого Закона, предусматривающей, что при проведении документарной проверки орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в т.ч. не вправе требовать у юридического лица, индивидуального предпринимателя сведения и документы, не относящиеся к предмету документарной проверки.
Требование документов, не относящихся к предмету проверки, согласно п. 5 ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона относится к грубым нарушениям требований данного Закона, т.е. в соответствии с ч. 1 указанной статьи является безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными.
Запрет отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем установленные нормы (п. 4).
Подобное ограничение содержалось и в ст. 8 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, устанавливающей, что при проведении мероприятий по контролю должностные лица органов государственного контроля (надзора) не вправе требовать образцы (пробы) продукции для проведения их исследований (испытаний), экспертизы без оформления акта об отборе образцов (проб) продукции в установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные государственными стандартами или иными нормативными документами.
Как видно, в п. 4 комментируемой статьи прежде всего уточнено, что речь идет о недопустимости отбора, а не о недопустимости требования образцов и проб. Уточнено и обозначение отбираемых образцов и проб. Кроме того, уточнено, что нормы отбора образцов и проб устанавливаются национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений. Тем самым формулировка рассматриваемого ограничения приведена в соответствие с нормами Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" <293>.
--------------------------------
<293> СЗ РФ. 2002. N 52 (ч. I). Ст. 5140.
Так, в прежней редакции п. 11 ст. 7 названного Закона (здесь и далее в ред. Федерального закона от 1 мая 2007 г. N 65-ФЗ <294>) предусматривалось, что Правительством РФ до дня вступления в силу технического регламента утверждается перечень национальных стандартов, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в т.ч. правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия. Там же устанавливалось, что в случае отсутствия указанных национальных стандартов применительно к отдельным требованиям технического регламента или объектам технического регулирования Правительством РФ до дня вступления в силу технического регламента утверждаются правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в т.ч. правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия. До вступления в силу соответствующих технических регламентов в порядке, предусмотренном переходными положениями ст. 46 Федерального закона "О техническом регулировании", применяются соответствующие нормативные правовые акты РФ и нормативные документы федеральных органов исполнительной власти.
--------------------------------
<294> СЗ РФ. 2007. N 19. Ст. 2293.
Важным моментом является то, что в п. 4 комментируемой статьи в отличие от ст. 8 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля указано на необходимость оформления отбора образцов и проб соответствующим протоколом, а не актом. Тем самым устранена несогласованность рассматриваемого ограничения с положениями ст. 26.5 КоАП РФ, предусматривающими, что должностное лицо, осуществляющее производство по делу об административном правонарушении, в случае реализации им в этой связи соответствующего права, о взятии проб и образцов товаров обязан составить протокол (на данную несогласованность обращалось внимание в п. 1 письма Роспотребнадзора от 7 марта 2006 г. N 0100/2473-06-32 "О разъяснении отдельных положений действующего законодательства" <295>).
--------------------------------
<295> СПС.
Запрет распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ (п. 5).
Такое же ограничение при проведении мероприятий по контролю устанавливалось в ст. 8 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но без перечисления видов охраняемой законом тайн. В развитие определенного в п. 5 комментируемой статьи ограничения в ч. 7 ст. 16 комментируемого Закона установлено, что результаты проверки, содержащие информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную тайну, оформляются с соблюдением требований, предусмотренных законодательством РФ.
О законодательстве РФ о государственной и иной охраняемой законом тайне см. коммент. к ст. 7 Закона.
Запрет превышать установленные сроки проведения проверки (п. 6).
В точности такое же ограничение при проведении мероприятий по контролю устанавливалось в ст. 8 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Рассматриваемое ограничение дополняется закрепленной в п. 10 ст. 18 комментируемого Закона обязанностью должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля соблюдать сроки проведения проверки, установленные данным Законом. О сроках проведения проверки и изменениях в их регулировании см. коммент. к ст. 13 Закона.
Превышение установленных сроков проведения проверок, согласно п. 5 ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона, относится к грубым нарушениям требований данного Закона, т.е. в соответствии с ч. 1 указанной статьи является безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными.
Запрет осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю (п. 7).
Данное ограничение является единственным, которое не содержалось в ст. 8 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, устанавливающей ограничения при проведении мероприятий по контролю. Рассматриваемый запрет представляет собой один из элементов содержания таких определенных в п. 8 и 9 ст. 3 комментируемого Закона основных принципов защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, как недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю и финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в т.ч. мероприятий по контролю (см. коммент. к указанной статье).
Запрет требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов и (или) информации, включая разрешительные документы, имеющиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, включенные в определенный Правительством РФ перечень (п. 8).
Данный пункт (как и следующий) введен Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ, которым ст. 7 комментируемого Закона дополнена ч. 8, устанавливающей, что органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и проведении проверок запрашивают и получают на безвозмездной основе, в т.ч. в электронной форме, документы и (или) информацию, включенные в определенный Правительством РФ перечень, от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация, в рамках межведомственного информационного взаимодействия в сроки и порядке, которые установлены Правительством РФ.
Как говорилось выше (см. коммент. к ст. 7 Закона), распоряжением Правительства РФ от 19 апреля 2016 г. N 724-р утвержден Перечень документов и (или) информации, запрашиваемых и получаемых в рамках межведомственного информационного взаимодействия органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля при организации и проведении проверок от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация.
Пункт 8 комментируемой статьи введен с 1 июля 2016 г., но согласно заключительным положениям ч. 2 и 3 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ положения п. 8 и 9 комментируемой статьи в отношении проверок, проводимых при осуществлении регионального государственного контроля (надзора), применяются с 1 января 2017 г., проверок, проводимых при осуществлении муниципального контроля, - с 1 июля 2017 г. (ч. 2); законом субъекта РФ может быть предусмотрен более ранний срок применения положений п. 8 и 9 комментируемой статьи в отношении указанных проверок (ч. 3).
Запрет требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов, информации до даты начала проведения проверки (п. 9).
Данный пункт (как и предыдущий) введен Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ. Соответственно, на положения данного пункта распространяются приведенные выше заключительные положения ч. 2 и 3 ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ. Однако рассматриваемый пункт изложен с 1 января 2017 г. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ полностью в новой редакции. В первоначальной редакции данного пункта устанавливался запрет требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления информации, которая была представлена ранее в соответствии с требованиями законодательства РФ и (или) находится в государственных или муниципальных информационных системах, реестрах и регистрах.
В п. 9 комментируемой статьи наряду с установлением рассматриваемого ограничения предусмотрено, что орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля после принятия распоряжения или приказа о проведении проверки вправе запрашивать необходимые документы и (или) информацию в рамках межведомственного информационного взаимодействия. Как говорилось выше, Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ, которым введены п. 8 и 9 комментируемой статьи, ст. 7 комментируемого Закона дополнена ч. 8, устанавливающей, что органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля при организации и проведении проверок запрашивают и получают на безвозмездной основе, в т.ч. в электронной форме, документы и (или) информацию, включенные в определенный Правительством РФ перечень, от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация, в рамках межведомственного информационного взаимодействия в сроки и порядке, которые установлены Правительством РФ.
