Статья 16. Порядок оформления результатов проверки
Комментарий к статье 16
1. В комментируемой статье определен порядок оформления результатов проверки. Ранее этот порядок был определен в ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, положения которой и воспроизведены, но со значительной долей детализации, о чем подробнее сказано ниже. Здесь же следует отметить, что в комментируемую статью не вошло положение п. 3 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, согласно которому в случае выявления в результате мероприятия по контролю административного правонарушения должностным лицом органа государственного контроля (надзора) составляется протокол в порядке, установленном законодательством РФ об административных правонарушениях, и даются предписания об устранении выявленных нарушений. Дело в том, что данная норма вошла в противоречие с нормами принятого позднее КоАП РФ, на что обращалось внимание в п. 1 письма Роспотребнадзора от 7 марта 2006 г. N 0100/2473-06-32 "О разъяснении отдельных положений действующего законодательства".
В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводящими проверку, должен быть составлен акт по установленной форме в двух экземплярах. Об этом же говорилось и в п. 1 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля (речь шла, соответственно, об оформлении результатов мероприятия по контролю, а в качестве лиц, составляющих акт, назывались только должностные лица органа государственного контроля (надзора)), однако при этом не уточнялось, кем форма акта устанавливается. Понятно, что при этом подразумевались федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные Правительством РФ, но прямое указание на это появилось только в ч. 1 комментируемой статьи.
Нововведением же можно считать то, что соответствующим уполномоченным федеральным органом исполнительной власти утверждается типовой акт проверки, оформляемый в рамках проведения не только федерального, но и регионального государственного контроля (надзора), а также в рамках проведения муниципального контроля.
На основании п. 1 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля типовые формы актов проверок утверждались федеральными органами исполнительной власти при принятии административных регламентов проведения проверок при осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в качестве приложений к таким административным регламентам (о названных административных регламентах см. комментарий к ст. 4 Закона). Могли издаваться и самостоятельные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, утверждавшие типовые формы актов проверок.
Рассматриваемое положение ч. 1 комментируемой статьи реализовано с изданием упомянутого выше (см. коммент. к ст. 10 Закона) Приказа Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым в т.ч. утверждена типовая форма акта проверки органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля юридического лица, индивидуального предпринимателя (приложение 3).
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет исчерпывающий перечень сведений, которые подлежат указанию в акте проверки.
В частности, это следующие сведения:
1) дата, время и место составления акта проверки;
2) наименование органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля;
3) дата и номер распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;
4) фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку;
5) наименование проверяемого юридического лица или фамилия, имя и отчество индивидуального предпринимателя, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, уполномоченного представителя индивидуального предпринимателя, присутствовавших при проведении проверки;
6) дата, время, продолжительность и место проведения проверки;
7) сведения о результатах проверки, в т.ч. о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;
8) сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;
9) подписи должностного лица или должностных лиц, проводивших проверку.
Практически такой же перечень сведений, включаемых в акт проверки, предусматривался в п. 1 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Изменения незначительны, и носят они по большей части терминологический характер. Кроме того, учтены расширение сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля, изменение наименований, служащих основанием для проведения проверки документов, а также уточнен перечень лиц, присутствовавших при проведении проверки. Но есть и отдельные изменения по существу. Так, ранее не предусматривалось указание в акте продолжительности проведения проверки, сведений о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи.
Как и ранее, для случаев, когда по результатам проверки нарушения не выявлены, внесение в акт проверки сведений об отсутствии выявленных нарушений прямо не предусмотрено. Тем не менее представляется очевидным, что указание таких сведений подразумевается в словах "в том числе" в п. 7 ч. 2 комментируемой статьи.
3. В ч. 3 комментируемой статьи определен перечень документов, которые или копии которых подлежат включению в приложения к акту проверки. В частности, это следующие документы:
протоколы отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды;
протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз;
объяснения работников юридического лица, работников индивидуального предпринимателя, на которых возлагается ответственность за нарушение обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами;
предписания об устранении выявленных нарушений;
иные связанные с результатами проверки документы или их копии.
По сути, такой же перечень документов, прилагаемых к акту проверки, был определен в п. 1 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Изменения носят лишь терминологический характер, но за одним исключением - ранее не предусматривалось приложение к акту проверки предписания об устранении выявленных нарушений.
4 - 5. В положениях ч. 4 и 5 комментируемой статьи определен порядок оформления и вручения акта проверки. Регламентируя данный вопрос, норма п. 2 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля предусматривала следующее: один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю юридического лица или его заместителю и индивидуальному предпринимателю или их представителям под расписку либо направляется посредством почтовой связи с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта, остающемуся в деле органа государственного контроля (надзора). Как видно, эти положения в комментируемой статье значительно детализированы.
Часть 4 комментируемой статьи изложена с 10 января 2016 г. полностью в новой редакции Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 263-ФЗ, внесшим изменения в отдельные законодательные акты РФ в части отмены ограничений на использование электронных документов при взаимодействии физических и юридических лиц с органами государственной власти и органами местного самоуправления. Этим же Законом внесены изменения в ч. 5 и 12 данной статьи.
В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи акт проверки оформляется непосредственно после ее завершения. Возможность составления акта в более поздний срок предусмотрена в ч. 5 статьи только для случаев, когда для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз. В этом случае акт проверки согласно данной норме должен быть составлен в срок, не превышающий трех рабочих дней после завершения мероприятий по контролю (о понятии рабочих дней см. коммент. к ст. 8 Закона).
В ч. 4 комментируемой статьи установлено, что один экземпляр акта проверки (в норме указано, что акт составляется в двух экземплярах, но это лишь дублирование правила ч. 1 данной статьи) с копиями приложений подлежит вручению проверенному субъекту или его представителю. Об этом шла речь и до принятия комментируемого Закона, но в рассматриваемой норме уточнен круг лиц, которым может быть вручен экземпляр акта: руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю. В соответствии с ч. 4 комментируемой статьи акт проверки вручается под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки (в ч. 5 данной статьи просто указано, что под расписку, но при этом с очевидностью подразумевается, что под одну из указанных расписок).
На случай отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также на случай отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки ч. 4 комментируемой статьи предусматривает, что акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.
В ч. 4 комментируемой статьи также предусмотрено, что при наличии согласия проверяемого лица на осуществление взаимодействия в электронной форме в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля акт проверки может быть направлен в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью лица, составившего данный акт, руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю. При этом непосредственно определено, что акт, направленный в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью лица, составившего данный акт, проверяемому лицу способом, обеспечивающим подтверждение получения указанного документа, считается полученным проверяемым лицом. Данные положения введены Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 263-ФЗ. О понятии усиленной квалифицированной электронной подписи см. коммент. к ст. 9 Закона.
В случае если акт проверки составляется не непосредственно после ее завершения, этот акт в соответствии с ч. 5 комментируемой статьи вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку либо направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении и (или) в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью лица, составившего данный акт (при условии согласия проверяемого лица на осуществление взаимодействия в электронной форме в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля), способом, обеспечивающим подтверждение получения указанного документа (указание на направление акта проверки в форме электронного документа введено Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 263-ФЗ). При этом уведомление о вручении и (или) иное подтверждение получения указанного документа приобщаются к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля (положение введено Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 263-ФЗ). О понятии усиленной квалифицированной электронной подписи см. коммент. к ст. 9 Закона.
Непредставление акта проверки, согласно п. 6 ч. 2 ст. 20 комментируемого Закона, относится к грубым нарушениям требований данного Закона, т.е. в соответствии с ч. 1 указанной статьи является безусловным основанием для признания результатов проверки недействительными.
6. В ч. 6 комментируемой статьи содержится нововведение комментируемого Закона, предопределенное другим нововведением, содержащимся в ч. 5 ст. 10 данного Закона. Согласно второй из указанных норм внеплановая выездная проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей может быть проведена по основаниям, указанным в подп. "а", "б" и "г" п. 2, п. 2.1 ч. 2 данной статьи, органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
Соответственно, для случаев, когда требовалось такое согласование, в ч. 6 комментируемой статьи предусмотрено, что в орган прокуратуры, которым принято решение о согласовании проведения внеплановой выездной проверки, подлежит направлению копия акта проверки (следует подчеркнуть, что именно копия, а не экземпляр акта). Направлена копия акта в соответствующий орган прокуратуры должна быть в течение пяти рабочих дней со дня составления акта проверки (о понятии рабочих дней см. коммент. к ст. 8 Закона).
7. В развитие установленного в п. 5 ст. 15 комментируемого Закона запрета должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну (за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ), в ч. 7 комментируемой статьи предусмотрено, что результаты проверки, содержащие информацию, составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную тайну, должны оформляться с соблюдением требований, предусмотренных законодательством РФ. Подобное правило содержалось в п. 4 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но оно было предназначено только для случаев оформления результатов мероприятия по контролю, содержащих сведения, составляющие государственную тайну.
О законодательстве РФ, которым установлены требования к защите информации ограниченного доступа и которое, соответственно, подлежит применению при оформлении результатов проверки, содержащих информацию ограниченного доступа, см. коммент. к ст. 7 Закона.
8 - 11. В положениях ч. 8 - 11 комментируемой статьи предусмотрено и регламентировано ведение журнала учета проверок, причем во многом это регулирование воспроизводит ранее содержавшееся в п. 5 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля в отношении ведения журнала учета мероприятий по контролю. Но есть и различия, первейшее из которых - изменение названия журнала (вместо журнала учета мероприятий по контролю речь идет о журнале учета проверок).
Часть 8 комментируемой статьи предусматривает право юридических лиц и индивидуальных предпринимателей вести журнал учета проверок. Однако до внесения Федеральным законом от 14 октября 2014 г. N 307-ФЗ с 15 ноября 2014 г. изменения речь шла не о праве, а об обязанности указанных лиц вести такой журнал. Такая обязанность предусматривалась и до принятия комментируемого Закона, но теперь федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному Правительством РФ, предоставлено полномочие по утверждению типовых форм таких журналов. Соответственно, журнал учета проверок должен вестись по установленной типовой форме.
Указанное полномочие реализовано с изданием упомянутого выше (см. коммент. к ст. 10 Закона) Приказа Минэкономразвития России от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", которым в т.ч. утверждена типовая форма журнала учета проверок юридического лица, индивидуального предпринимателя, проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля (приложение 4).
В ч. 9 комментируемой статьи установлено, что должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, вносят запись в журнал учета проверок о проведенной проверке. Данное правило продублировано в п. 13 ст. 18 комментируемого Закона в качестве обязанности указанных должностных лиц, но с оговоркой, что запись осуществляется в случае наличия журнала учета проверок у юридического лица, индивидуального предпринимателя.
Часть 9 комментируемой статьи также определяет требования к содержанию указанной записи. Так, в записи должны быть указаны следующие сведения: наименование органа государственного контроля (надзора), наименование органа муниципального контроля; даты начала и окончания проведения проверки, время ее проведения; правовые основания, цели, задачи и предмет проверки; выявленные нарушения и выданные предписания; фамилии, имена, отчества и должности должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку. Соответственно, предусмотрено, что запись заверяется подписью или подписями должностного лица или должностных лиц, проводящих проверку.
Практически такие же требования к записи, вносимой должностным лицом органа государственного контроля (надзора) в журнал учета мероприятий по контролю, содержались и в п. 5 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Единственное, что изменилось, это отсутствие указания на необходимость внесения в журнал сведений о составленных протоколах, об административных правонарушениях (видимо, подразумевались протоколы об административных правонарушениях).
Как и ранее, для случаев, когда по результатам проверки нарушения не выявлены, внесение в журнал в составе записи о проведенной проверке сведений об отсутствии выявленных нарушений прямо не предусмотрено. Тем не менее представляется очевидным, что указание таких сведений подразумевается.
В соответствии с ч. 10 комментируемой статьи журнал учета проверок должен быть прошит, пронумерован и удостоверен печатью юридического лица, индивидуального предпринимателя (при наличии печати). Точно такие же требования (но без оговорки "при наличии печати") ранее содержались и в п. 5 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Оговорка "при наличии печати" включена Федеральным законом от 6 апреля 2015 г. N 82-ФЗ <296>, внесшим изменения в отдельные законодательные акты РФ в части отмены обязательности печати хозяйственных обществ.
--------------------------------
<296> pravo.gov.ru. 2015. 7 апреля.
Как предусмотрено в ч. 11 комментируемой статьи, при отсутствии журнала учета проверок в акте проверки делается соответствующая запись (т.е. запись о том, что такой журнал не ведется). Такое же правило содержалось и в п. 5 ст. 9 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Исходя из положений ч. 8, 10 и 11 соответствующая запись в акте проверки должна быть сделана также в случае, если журнал учета проверок ведется не по установленной форме, и в случае, если журнал учета проверок не прошит, не пронумерован и (или) не удостоверен печатью юридического лица, индивидуального предпринимателя.
12. Часть 12 комментируемой статьи содержит нововведение комментируемого Закона о праве юридического лица, индивидуального предпринимателя, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений представить возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений. В отношении порядка реализации этого права в данной норме предусмотрено следующее:
возражения представляются в письменной форме в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля (т.е. в орган, должностными лицами которого проводилась проверка) в течение 15 дней с даты получения акта проверки. Речь идет о календарных днях, поскольку при определении сроков в рабочих днях в нормах комментируемого Закона на это содержится прямое указание;
при представлении возражений юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к этим возражениям документы, подтверждающие обоснованность этих возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля. При этом предусмотрено, что указанные документы могут быть направлены в форме электронных документов (пакета электронных документов), подписанных усиленной квалифицированной электронной подписью проверяемого лица (данное положение введено упоминаемым выше Федеральным законом от 13 июля 2015 г. N 263-ФЗ).
В положениях ч. 12 комментируемой статьи видится аналогия с нормой п. 6 ст. 100 части первой НК РФ в прежней редакции (т.е. в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. N 137-ФЗ), в которой предусматривалось, что лицо, в отношении которого проводилась налоговая проверка (его представитель), в случае несогласия с фактами, изложенными в акте налоговой проверки, а также с выводами и предложениями проверяющих в течение 15 дней со дня получения акта налоговой проверки, вправе представить в соответствующий налоговый орган письменные возражения по указанному акту в целом или по его отдельным положениям. Там же предусматривалось, что при этом налогоплательщик вправе приложить к письменным возражениям или в согласованный срок передать в налоговый орган документы (их заверенные копии), подтверждающие обоснованность своих возражений. В то же время в указанной норме с учетом положения п. 6 ст. 61 данного Кодекса речь шла о рабочих, а не о календарных днях.
