Статья 21. Права юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки
Комментарий к статье 21
В комментируемой статье перечислены права, предоставляемые при проведении проверок, как указано в названии статьи, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям. С учетом содержания введенного в ст. 2 комментируемого Закона юридико-технического обозначения "юридические лица, индивидуальные предприниматели" речь идет о правах руководителей и иных должностных лиц юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей, что и отражено в комментируемой статье.
Комментируемая статья в первоначальной редакции во многом в точности воспроизводила ст. 13 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, определявшую перечень прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении мероприятий по контролю, за отдельными уточняющими изменениями, о чем подробнее сказано ниже. Здесь же следует отметить, что праву юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, посвящена самостоятельная статья комментируемого Закона, следующая непосредственно за комментируемой.
В отношении позиций определенного в комментируемой статье перечня прав руководителей и иных должностных лиц юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, их уполномоченных представителей при проведении проверок необходимо отметить следующее.
Право непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки (п. 1).
Точно так же данное право формулировалось и в п. 1 ст. 13 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля. Единственное отличие в том, что ранее говорилось о присутствии при проведении мероприятий по контролю, а не при проведении проверки.
Представляется очевидным, что в п. 1 комментируемой статьи речь идет о праве, предоставляемом юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям только при проведении выездной проверки, поскольку только такая проверка согласно ч. 2 ст. 12 комментируемого Закона проводится по месту нахождения юридического лица, месту осуществления деятельности индивидуального предпринимателя и (или) по месту фактического осуществления их деятельности. Однако в п. 1 комментируемой статьи на то, что он применяется именно при проведении выездных проверок, по не вполне понятной причине не указано.
С предусмотренным в п. 1 комментируемой статьи правом юридических лиц, индивидуальных предпринимателей корреспондирует закрепленная в п. 5 ст. 18 комментируемого Закона обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки.
В п. 2 ст. 15 комментируемого Закона установлен запрет должностным лицам органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением ряда случаев.
В соответствии с ч. 1 ст. 25 комментируемого Закона при проведении проверок юридические лица обязаны обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц; индивидуальные предприниматели обязаны присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами. Обращает на себя внимание то, что в данной норме речь идет о представителях, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, в то время как в п. 1 комментируемой статьи говорится в общем об уполномоченных представителях.
Право получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено комментируемым Законом (п. 2).
В п. 1 ст. 13 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля также предусматривалось право получать информацию, предоставление которой предусмотрено названным Законом и иными нормативными правовыми актами. Как видно, в отличие от данного положения в п. 2 комментируемой статьи конкретизирован ряд моментов: во-первых, что речь идет о получении информации от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц; во-вторых, указано на получение только той информации, которая относится к предмету проверки; в-третьих, говорится о получении информации, предоставление которой предусмотрено только комментируемым Законом.
С правом юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, предусмотренным в п. 2 комментируемой статьи, корреспондирует установленная в п. 6 ст. 18 комментируемого Закона обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки. При этом обращает на себя внимание то, что между положениями п. 2 комментируемой статьи и п. 6 ст. 18 комментируемого Закона имеется несогласованность: в одном случае говорится об информации и документах, а в другом - только об информации; в одном случае указано на то, что речь идет об информации, предоставление которой предусмотрено комментируемым Законом, а в другом случае такое указание не сделано.
Разумеется, положение п. 2 комментируемой статьи не может означать умаление в какой-либо степени тех прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на получение информации, которые предусмотрены иными нормативными правовыми актами, нежели комментируемый Закон. Так, в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 8 Федерального закона "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" гражданин (физическое лицо) имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц в порядке, установленном законодательством РФ, информации, непосредственно затрагивающей его права и свободы (ч. 2); организация имеет право на получение от государственных органов, органов местного самоуправления информации, непосредственно касающейся прав и обязанностей этой организации, а также информации, необходимой в связи с взаимодействием с указанными органами при осуществлении этой организацией своей уставной деятельности (ч. 3).
Право знакомиться с документами и (или) информацией, которые получены органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля в рамках межведомственного информационного взаимодействия от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация (п. 2.1).
Пункт 2.1 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ, которым ст. 7 комментируемого Закона дополнена ч. 8 - 10, предусматривающими получение органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля при организации и проведении проверок в рамках межведомственного информационного взаимодействия документов и (или) информации от иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, в распоряжении которых находятся эти документы и (или) информация.
Тем же Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ ст. 18 комментируемого Закона дополнена п. 7.1, устанавливающим корреспондирующую с рассматриваемым правом обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с документами и (или) информацией, полученными в рамках межведомственного информационного взаимодействия.
Право представлять документы и (или) информацию, запрашиваемые в рамках межведомственного информационного взаимодействия, в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля по собственной инициативе (п. 2.2).
Пункт 2.2 комментируемой статьи введен упомянутым выше Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ, которым введен и п. 2.1 данной статьи. Тем же Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. N 306-ФЗ ст. 15 комментируемого Закона дополнена п. 8 и 9, устанавливающими, что при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе: требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов и (или) информации, включая разрешительные документы, имеющиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, включенные в определенный Правительством РФ перечень (п. 8); требовать от юридического лица, индивидуального предпринимателя представления документов, информации до даты начала проведения проверки (п. 9); там же предусмотрено, что орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля после принятия распоряжения или приказа о проведении проверки вправе запрашивать необходимые документы и (или) информацию в рамках межведомственного информационного взаимодействия).
Право знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (п. 3).
Рассматриваемое право точно так же формулировалось и в п. 1 ст. 13 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, отличие лишь в том, что ранее говорилось о результатах мероприятий по контролю, а не о результатах проверки (кроме того, включено указание на органы муниципального контроля).
С предусмотренным в п. 1 комментируемой статьи правом юридических лиц, индивидуальных предпринимателей знакомиться с результатами проверки корреспондирует закрепленная в п. 7 ст. 18 комментируемого Закона обязанность должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля при проведении проверки знакомить руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя с результатами проверки.
Право указывать в акте проверки об ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля частично дублируется в положении ч. 4 ст. 16 комментируемого Закона, согласно которому один из экземпляров акта проверки с копиями приложений вручается руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю юридического лица, индивидуальному предпринимателю, его уполномоченному представителю под расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки. Там же предусмотрено, что в случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, а также в случае отказа проверяемого лица дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки акт направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении, которое приобщается к экземпляру акта проверки, хранящемуся в деле органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля.
В ч. 12 указанной статьи предусмотрены права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, непосредственно связанные с правом, указанным в ч. 3 комментируемой статьи, но об этом в комментируемой статье по не вполне понятной причине ничего не говорится. Так, согласно ч. 12 ст. 16 комментируемого Закона юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, проверка которых проводилась, в случае несогласия с фактами, выводами, предложениями, изложенными в акте проверки, либо с выданным предписанием об устранении выявленных нарушений в течение 15 дней с даты получения акта проверки вправе представить в соответствующие орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля в письменной форме возражения в отношении акта проверки и (или) выданного предписания об устранении выявленных нарушений в целом или его отдельных положений; при этом юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе приложить к таким возражениям документы, подтверждающие обоснованность таких возражений, или их заверенные копии либо в согласованный срок передать их в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля.
Право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ (п. 4).
В п. 1 ст. 13 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля также предусматривалось право обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством РФ. В отличие от данного положения в п. 4 комментируемой статьи уточнено, что обжалованы могут быть только те действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, которые повлекли за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки. Данное уточнение представляется верным, но не вполне точным. Право на обжалование действий (бездействия) указанных должностных лиц возникает в случае, если такими действиями (бездействием) нарушены не только права, но и законные интересы юридического лица, индивидуального предпринимателя. Наряду с этим следует отметить, что не вполне понятна причина, по которой не уточнено, что применительно к судебному порядку возникает право на оспаривание, а не на обжалование действий (бездействия) указанных должностных лиц.
Предусмотренное в п. 4 комментируемой статьи право юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на обжалование действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля охватывается более общими нормами ч. 1 и 2 ст. 23 комментируемого Закона о защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля (см. коммент. к указанной статье).
Право привлекать Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ к участию в проверке (п. 5).
Пункт 5 комментируемой статьи введен Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 294-ФЗ <321> в связи с принятием Федерального закона от 7 мая 2013 г. N 78-ФЗ "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" <322>, которым предусмотрены соответствующие права указанных должностных лиц: в п. 4 ч. 1 ст. 5 данного Закона предусмотрено, что Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей в ходе рассмотрения жалобы вправе принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля; аналогично в п. 5 ч. 3 ст. 10 данного Закона предусмотрено, что уполномоченный по защите прав предпринимателей в субъекте РФ при осуществлении своей деятельности вправе принимать с письменного согласия заявителя участие в выездной проверке, проводимой в отношении заявителя в рамках государственного контроля (надзора) или муниципального контроля.
--------------------------------
<321> pravo.gov.ru. 2013. 3 ноября.
<322> pravo.gov.ru. 2013. 8 мая.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона "Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации" Уполномоченный при Президенте РФ по защите прав предпринимателей и его рабочий аппарат являются государственным органом с правом юридического лица, обеспечивающим гарантии государственной защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательской деятельности и соблюдения указанных прав органами государственной власти, органами местного самоуправления и должностными лицами, имеющим расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба РФ. Согласно ч. 1 ст. 9 названного Закона законом субъекта РФ может учреждаться должность уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте РФ, которая является государственной должностью субъекта РФ.
