Статья 22. Право юридических лиц, индивидуальных предпринимателей на возмещение вреда, причиненного при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля
Комментарий к статье 22
1. В ст. 52 Конституции РФ установлено, что права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом; государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба. В соответствии со ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.
В развитие данных конституционных норм в ст. 16 части первой ГК РФ закреплено, что убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в т.ч. издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Россией, соответствующим субъектом РФ или муниципальным образованием. В ст. 1069 гл. 59 "Обязательства вследствие причинения вреда" части второй ГК РФ установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в т.ч. в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Там же установлено, что вред возмещается за счет соответственно казны России, казны субъекта РФ или казны муниципального образования.
К изложенным нормам гражданского законодательства, по сути, и отсылает норма ч. 1 комментируемой статьи, предусматривая, что вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством РФ порядке неправомерными, подлежит возмещению за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии с гражданским законодательством. Исходя из приведенных норм гражданского законодательства право на возмещение такого вреда имеют любые юридические лица и индивидуальные предприниматели, которыми причинен такой вред, а не только те, в отношении которых проводились мероприятия по контролю, а также любые граждане, которые не являются индивидуальными предпринимателями и которым причинен такой вред.
Ранее в п. 1 ст. 14 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля содержалась практически точно такая же норма, которая закреплена в ч. 1 комментируемой статьи. Но есть и небольшое уточняющее изменение - в ч. 1 комментируемой статьи прямо указано, что наряду с прочим подлежит возмещению и упущенная выгода (неполученный доход). О понятии упущенной выгоды и определении ее размера см. ниже.
Необходимо подчеркнуть, что причиненный вред подлежит возмещению только при условии того, что действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля признаны неправомерными в порядке, установленном законодательством РФ. Об указанном порядке см. коммент. к ст. 23 Закона. Разумеется, помимо признания неправомерными действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля условием возмещения вреда является также причинно-следственная связь между этими действиями (бездействием) и причиненным вредом.
В п. 15 Постановления Пленума ВС России от 23 июня 2015 г. N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" <323> разъяснено следующее:
в соответствии со ст. 16 ГК РФ публично-правовое образование (Россия, субъект РФ или муниципальное образование) является ответчиком в случае предъявления гражданином или юридическим лицом требования о возмещении убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. Такое требование подлежит рассмотрению в порядке искового производства;
предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или к органу местного самоуправления, допустившему нарушение, или только к финансовому органу само по себе не может служить основанием к отказу в удовлетворении такого иска. В этом случае суд привлекает в качестве ответчика по делу соответствующее публично-правовое образование и одновременно определяет, какие органы будут представлять его интересы в процессе.
--------------------------------
<323> РГ. N 140. 2015. 30 июня.
В п. 9 информационного письма Президиума ВАС России от 22 декабря 2005 г. N 99 "Об отдельных вопросах практики применения Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" <324> даны рекомендации по вопросу о возможности соединения требования о признании ненормативного правового акта недействительным с требованием о возмещении на основании ст. 1069 части второй ГК РФ вреда, причиненного изданием такого акта.
--------------------------------
<324> ВВАС РФ. 2006. N 3.
Исполнение судебных актов по искам к России, субъекту РФ, муниципальному образованию о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, регламентировано положениями гл. 24.1 "Исполнение судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации" БК РФ (глава введена Федеральным законом от 27 декабря 2005 г. N 197-ФЗ <325>).
--------------------------------
<325> СЗ РФ. 2006. N 1. Ст. 8.
2. Часть 2 комментируемой статьи называет виды расходов (затрат), которые учитываются при определении размера вреда, причиненного юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям неправомерными действиями (бездействием) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностными лицами. Согласно данной норме к таким расходам (затратам) относятся:
1) расходы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности;
2) затраты, которые юридические лица, индивидуальные предприниматели, права и (или) законные интересы которых нарушены, осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи.
Практически точно такие же положения ранее содержались в п. 2 ст. 14 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но в отличие от названного Закона в ч. 1 комментируемой статьи прямо указано, что возмещению подлежит также упущенная выгода (неполученный доход). В таком виде положения комментируемой статьи соответствуют общим нормам гражданского законодательства, регламентирующим определение размера подлежащего возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.
Так, согласно п. 1 ст. 1064 части второй ГК РФ вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. В ст. 1082 данного Кодекса предусмотрено, что, удовлетворяя требование о возмещении вреда, суд в соответствии с обстоятельствами дела обязывает лицо, ответственное за причинение вреда, возместить вред в натуре (предоставить вещь того же рода и качества, исправить поврежденную вещь и т.п.) или возместить причиненные убытки (п. 2 ст. 15).
В п. 2 ст. 15 части первой ГК РФ, к которому отсылает ст. 1082, определено, что под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода). Там же предусмотрено, что в случае, если лицо, нарушившее право, получило вследствие этого доходы, лицо, право которого нарушено, вправе требовать возмещения наряду с другими убытками упущенной выгоды в размере не меньшем, чем такие доходы. В п. 13 и 14 Постановления Пленума ВС России от 23 июня 2015 г. N 25 даны разъяснения в отношении применения данных положений.
Правило ч. 2 комментируемой статьи о том, что в состав убытков включаются расходы, осуществленные для получения юридической или иной профессиональной помощи, непосредственно в приведенных выше нормах гражданского законодательства не закреплено, но то, что в состав убытков, подлежащих возмещению в порядке ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ, входят также расходы на представительство в суде и на оказание юридических услуг, подтверждено Определением КС России от 20 февраля 2002 г. N 22-О <326>.
--------------------------------
<326> Экономика и жизнь. 2002. N 16.
3. В ч. 3 комментируемой статьи предусмотрено, что вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям правомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, возмещению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.
Данное правило в Законе 2001 г. о защите прав при проведении контроля не содержалось, но оно непосредственно следует из общих норм гражданского законодательства. Так, в п. 3 ст. 1064 гл. 59 "Обязательства вследствие причинения вреда" установлено, что вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом. В качестве примера такого случая можно указать на ст. 1067 данного Кодекса, согласно которой вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, угрожающей самому причинителю вреда или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами, должен быть возмещен лицом, причинившим вред. Там же предусмотрено, что, учитывая обстоятельства, при которых был причинен такой вред, суд может возложить обязанность его возмещения на третье лицо, в интересах которого действовал причинивший вред, либо освободить от возмещения вреда полностью или частично как это третье лицо, так и причинившего вред.
