Статья 23. Защита прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля
Комментарий к статье 23
1 - 3. В комментируемой статье содержатся нормы о защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля. В основе данных норм лежат соответствующие конституционные положения. Так, в ч. 1 ст. 46 Конституции РФ провозглашено, что каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Согласно ч. 2 указанной статьи решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В соответствии со ст. 52 Конституции РФ права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом, государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба.
Комментируемая статья практически воспроизводит ст. 15 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля, посвященную государственной защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора), за отдельным уточняющим изменением в норме ч. 3 (см. ниже). Видимо, с учетом расширения сферы применения комментируемого Закона за счет включения в нее муниципального контроля в названии комментируемой статьи не указано на то, что речь идет о государственной защите прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Ведь в случае реализации защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении муниципального контроля в административном порядке не приходится говорить о том, что такая защита является государственной (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти) (ст. 12 Конституции РФ).
В ч. 1 комментируемой статьи указано на два возможных способа защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля: 1) в административном (внесудебном) порядке, т.е. посредством обращения с жалобой в вышестоящий орган государственного контроля (надзора) или орган муниципального контроля либо к вышестоящему должностному лицу; 2) в судебном порядке, т.е. посредством обращения с соответствующим заявлением в суд общей юрисдикции или арбитражный суд.
В отношении порядка защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля норма ч. 1 комментируемой статьи отсылает к законодательству РФ. В этом отношении необходимо отметить, что ст. 11 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. N 231-ФЗ <327>), регламентируя судебную защиту гражданских прав, предусматривает следующее: защиту нарушенных или оспоренных гражданских прав осуществляет в соответствии с подведомственностью дел, установленной процессуальным законодательством, суд, арбитражный суд или третейский суд (п. 1); защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом; решение, принятое в административном порядке, может быть оспорено в суде (п. 2). Согласно ст. 13 данного Кодекса ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Как установлено там же, в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 Кодекса.
--------------------------------
<327> СЗ РФ. 2006. N 52 (ч. I). Ст. 5497.
Соответственно данным гражданско-правовым нормам процессуальное законодательство, т.е. АПК РФ и КАС РФ, определяет две категории рассматриваемых судами дел, возникающих из публичных правоотношений:
1) дела об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами (гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ);
2) дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (по терминологии КАС РФ, гл. 22), об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц (по терминологии АПК РФ, гл. 24).
Об этих же двух категориях рассматриваемых судами дел и идет речь в ч. 2 и ч. 3 комментируемой статьи:
в ч. 2 статьи - об обжаловании действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц. Однако при этом по не вполне понятной причине из обжалуемых объектов "выпадают" ненормативные правовые акты и решения указанных органов, их должностных лиц. Кроме того, не вполне понятна причина, по которой применительно к судебному порядку говорится об обжаловании, а не об оспаривании действий (бездействия) указанных органов, их должностных лиц;
в ч. 3 статьи - о признании недействительными полностью или частично не соответствующих законодательству РФ нормативных правовых актов органов государственного контроля (надзора) или муниципальных правовых актов органов муниципального контроля. Здесь следует отметить, что в отличие от положения п. 3 ст. 15 Закона 2001 г. о защите прав при проведении контроля в ч. 3 комментируемой статьи включено указание на то, что могут быть признаны недействительными только те нормативные правовые акты, которые нарушают права и (или) законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей. Тем самым данная норма приведена в соответствие с процессуальными нормами.
Компетенция арбитражных судов по экономическим спорам и другим делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, определена положениями ст. 29 АПК РФ (до внесения Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. N 451-ФЗ <328> изменения говорилось о подведомственности, а не о компетенции), согласно п. 2 ч. 1 которой (в ред. Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 228-ФЗ <329>) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
--------------------------------
<328> pravo.gov.ru. 2018. 28 ноября.
<329> СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4197.
В п. 1 Постановления Пленума ВС России от 27 сентября 2016 г. N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" <330> разъяснено, что не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном данным Кодексом, экономические споры и другие дела, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и отнесены законом к компетенции арбитражных судов (гл. 4 АПК РФ).
--------------------------------
<330> РГ. N 222. 2016. 3 октября.
Соответственно, для обращения в арбитражный суд необходимо одновременное выполнение двух условий: во-первых, субъектами обращения являются организация или индивидуальный предприниматель, и, во-вторых, оспариваемые решение, действия (бездействие) должны затрагивать права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
При невыполнении одного из этих условий следует обращаться в суд общей юрисдикции. Иначе говоря, к компетенции суда общей юрисдикции относятся дела, в которых заявителем является гражданин, не являющийся индивидуальным предпринимателем, и дела, в которых заявителем являются организация или индивидуальный предприниматель, но оспариваемые решение, действия (бездействие) не затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В Постановлении Пленума ВС России от 25 декабря 2018 г. N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" <331> даны разъяснения в целях обеспечения единообразного применения судами общей юрисдикции и Судом по интеллектуальным правам законодательства при производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами. Так, в п. 1 данного документа разъяснено следующее:
оспаривание нормативного правового акта, а также акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, является самостоятельным способом защиты прав и свобод граждан и организаций и осуществляется в соответствии с правилами, предусмотренными гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ;
такое оспаривание производится посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим нормативного правового акта как не соответствующего федеральному закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и в связи с этим не подлежащим применению для регулирования тех или иных общественных отношений, а также посредством подачи административного искового заявления, заявления о признании недействующим акта, обладающего нормативными свойствами, как не соответствующего по своему содержанию действительному смыслу разъясняемых нормативных положений;
последствием признания судом нормативного правового акта, а также акта, обладающего нормативными свойствами, недействующим является его исключение из системы правового регулирования полностью или в части.
--------------------------------
<331> РГ. N 6. 2019. 15 января.
