Статья 27. Вступление в силу настоящего Федерального закона
Комментарий к статье 27
1. В комментируемой статье регламентировано вступление комментируемого Закона в силу. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" <346>, согласно ст. 6 которого федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу.
--------------------------------
<346> СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.
Соответственно, в комментируемой статьей и установлен такой "другой" порядок вступления в силу комментируемого Закона - данный Закон согласно ч. 1 данной статьи вступает в силу с 1 мая 2009 г., за исключением положений, для которых данной статьей предусмотрены иные сроки вступления их в силу. В первоначальной редакции указанной части предусматривалось вступление комментируемого Закона в силу на два месяца позже, т.е. с 1 июля 2009 г. Эта дата изменена Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 60-ФЗ, разработчиками проекта которого отмечалось, что данное изменение вызвано необходимостью согласования и обеспечения реализации Программы антикризисных мер Правительства РФ, в рамках которой предусмотрены дальнейшие шаги по снижению административных барьеров для субъектов предпринимательства, уменьшению количества контрольно-надзорных проверок предпринимателей со стороны государственных и муниципальных органов, по развитию малых и средних форм бизнеса, по стимулированию и вовлечению в предпринимательское движение активных слоев населения страны.
В соответствии с ч. 3 ст. 15 Конституции РФ законы подлежат официальному опубликованию. Там же установлено то, что неопубликованные законы не применяются. Кроме того, согласно указанной конституционной норме любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
Официальным опубликованием федерального закона согласно ст. 4 Федерального закона "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (в ред. Федерального закона от 21 октября 2011 г. N 289-ФЗ <347>) считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", Собрании законодательства Российской Федерации или первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации (www.pravo.gov.ru).
--------------------------------
<347> СЗ РФ. 2011. N 43. Ст. 5977.
Полный текст комментируемого Закона опубликован в "Парламентской газете" - в N 90 от 31 декабря 2008 г., в "Российской газете" - в N 266 от 30 декабря 2008 г. и в Собрании законодательства Российской Федерации - в выпуске N 52 (ч. I) от 29 декабря 2008 г., ст. 6249. Положение о том, что официальным опубликованием федерального закона также считается первое размещение (опубликование) на Официальном интернет-портале правовой информации, включено в ст. 4 названного выше Закона после принятия комментируемого Закона.
Согласно правовой позиции КС России, изложенной в Постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П <348>, день, которым датируется выпуск Собрания законодательства Российской Федерации с текстом федерального закона, не может считаться днем его обнародования; указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании закона его адресатами. С учетом указанной правовой позиции днем официального опубликования комментируемого Закона следует считать 30 декабря 2008 г.
--------------------------------
<348> СЗ РФ. 1996. N 45. Ст. 5202.
Обязательность повторного опубликования в официальных изданиях полного текста федерального закона, в который внесены изменения, Федеральный закон "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" не предусматривает (в норме ч. 4 его ст. 9 говорится лишь о возможности повторного официального опубликования в полном объеме федерального закона, в который были внесены изменения или дополнения). Достаточно только официального опубликования федерального закона, которым внесены изменения в ранее изданный федеральный закон. В этой связи уместно упомянуть об Определении КС России от 20 декабря 2005 г. N 515-О <349>, которым отказано в принятии к рассмотрению жалобы на норму ст. 4 названного Закона, допускающей действие закона без повторного опубликования его полного текста в официальных изданиях после внесения в него изменений и дополнений. Соответственно, текст комментируемого Закона повторно - в связи с принятием федеральных законов, внесших в него изменения, - официально не опубликовывался.
--------------------------------
<349> СПС.
1.1 - 1.2. Часть 1.1 комментируемой статьи, введенная с 30 апреля 2009 г. упомянутым выше Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 60-ФЗ, устанавливает специальный срок вступления в силу - с 1 июля 2009 г. (т.е. с той даты, с которой первоначально должен был вступить в силу комментируемый Закон, эта дата перенесена указанным Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 60-ФЗ) - для положений п. 6 ст. 3, ст. 8, п. 3 ч. 8 ст. 9, п. 1 ч. 3 ст. 12 комментируемого Закона.
Речь идет о положениях ст. 8 комментируемого Закона, посвященных такой одной из основных новелл данного Закона, как уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, а также о следующих взаимосвязанных с ними положениях данного Закона (в первоначальной редакции):
положение п. 6 ст. 3 комментируемого Закона, определяющее такой принцип защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, как недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления установленных настоящим Федеральным законом отдельных видов работ, услуг в случае представления указанными лицами уведомлений о начале осуществления предпринимательской деятельности;
положение п. 3 ч. 8 ст. 9 комментируемого Закона, предусматривающее такое основание для включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок, как истечение трех лет со дня начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством РФ в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления;
положение п. 1 ч. 3 ст. 12 комментируемого Закона, устанавливающее, что выездная проверка проводится в случае, если при документарной проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах юридического лица, индивидуального предпринимателя.
С этой же даты - 1 июля 2009 г. - в соответствии с ч. 1.2 комментируемой статьи (часть введена с 30 апреля 2009 г. тем же Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 60-ФЗ) применяются ч. 1 ст. 9 комментируемого Закона в части соответствия сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности, обязательным требованиям, и ч. 3 ст. 11 данного Закона в части рассмотрения уведомления о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности.
1.3. Часть 1.3 комментируемой статьи, введенная с 30 апреля 2009 г. упомянутым выше Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 60-ФЗ, в первоначальной редакции предусматривала, что положения комментируемого Закона в отношении экспертов, экспертных организаций, аккредитованных в порядке, установленном Правительством РФ, применяются с 1 июля 2009 г. Данная часть признана утратившей силу с 1 июля 2014 г. Федеральным законом от 23 июня 2014 г. N 160-ФЗ, которым одновременно внесены изменения в ст. 2 комментируемого Закона, устанавливающие, что экспертные организации должны быть аккредитованы в соответствии с законодательством РФ об аккредитации в национальной системе аккредитации (см. коммент. к указанной статье).
2. В ч. 2 комментируемой статьи установлен срок вступления в силу положений ч. 6 и 7 ст. 9 комментируемого Закона - данные положения вступают в силу с 1 января 2010 г. Речь идет о положениях, устанавливающих, что в срок до 1 сентября года, предшествующего году проведения плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля направляют проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в органы прокуратуры (ч. 6 ст. 9), а также что Генпрокуратура России формирует ежегодный сводный план проведения плановых проверок и размещает его на своем официальном сайте в срок до 31 декабря текущего календарного года (ч. 7 ст. 9).
Необходимость установления специального срока вступления в силу положений ч. 6 и 7 ст. 9 комментируемого Закона - с начала года, следующего за годом вступления комментируемого Закона в силу, - обусловлена тем, что данный Закон вступает в силу не с начала года, а с 1 мая 2009 г.
2.1. Часть 2.1 комментируемой статьи, введенная с 30 апреля 2009 г. упомянутым выше Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 60-ФЗ, устанавливает, что положения комментируемого Закона не применяются к осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих до 31 декабря 2009 г. включительно.
С указанной даты - 31 декабря 2009 г. действует ст. 23.1 "Контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций арбитражных управляющих" Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)" <350>, введенная Федеральным законом от 30 декабря 2008 г. N 296-ФЗ <351>. В соответствии с п. 1 названной статьи контроль (надзор) за деятельностью СРО арбитражных управляющих осуществляется органом по контролю (надзору) в порядке, установленном регулирующим органом, т.е. Минэкономразвития России.
--------------------------------
<350> СЗ РФ. 2002. N 43. Ст. 4190.
<351> СЗ РФ. 2009. N 1. Ст. 4.
3. В ч. 3 комментируемой статьи установлено, что со дня вступления в силу комментируемого Закона нормативные правовые акты, действующие на территории России, применяются в части, не противоречащей данному Закону, до дня приведения их в соответствие с данным Законом. Такое же заключительное положение содержал и Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля (п. 2 ст. 18). Соответственно данному заключительному положению комментируемый Закон наделяется характером базового нормативного правового документа, которым регулируются отдельные аспекты государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, точно так же, как раньше такой характер имел Закон 2001 г. о защите прав при проведении контроля, но только в отношении государственного контроля и надзора.
Как представляется, в ч. 3 комментируемой статьи, по сути, подразумеваются только федеральные законы. В данной части не может идти речь о федеральных конституционных законах, поскольку актам данного вида федеральные законы противоречить не могут в силу ч. 3 ст. 76 Конституции РФ. Иные, нежели законодательные, нормативные правовые акты федерального уровня, т.е. нормативные правовые акты Президента РФ, а также Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, не могут противоречить комментируемому Закону в силу ч. 3 ст. 90 и ч. 3 ст. 115 Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ - в силу ч. 5 ст. 76 Конституции РФ.
4. Часть 4 комментируемой статьи предусматривает право юридических лиц, индивидуальных предпринимателей с 1 января 2011 г. направлять в уполномоченный в соответствующей сфере деятельности орган государственного контроля (надзора) (до внесения Федеральным законом от 23 апреля 2018 г. N 94-ФЗ изменения говорилось об уполномоченном Правительством РФ федеральном органе исполнительной власти в соответствующей сфере) уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью (до внесения Федеральным законом от 12 марта 2014 г. N 33-ФЗ изменения говорилось просто об электронной цифровой подписи), в порядке, установленном Правительством РФ.
Согласно же общей норме ч. 5 ст. 8 комментируемого Закона уведомление о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности представляется юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в уполномоченный орган государственного контроля (надзора) непосредственно либо через многофункциональный центр предоставления государственных и муниципальных услуг. Там же предусмотрено, что указанное уведомление может быть представлено в форме электронного документа (см. коммент. к указанной статье).
Сведений об издании на основании ч. 4 комментируемой статьи соответствующего нормативного правового акта Правительства РФ нет. В Правилах представления уведомлений о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности и учета указанных уведомлений, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 июля 2009 г. N 584 (о данном документе см. коммент. к ст. 8 Закона), соответствующий вопрос не урегулирован.
Как представляется, при применении ч. 4 комментируемой статьи необходимо обращение к Правилам использования усиленной квалифицированной электронной подписи при обращении за получением государственных и муниципальных услуг, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 августа 2012 г. N 852 <352> на основании ч. 2 ст. 21.1 Федерального закона "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".
--------------------------------
<352> СЗ РФ. 2012. N 36. Ст. 4903.
5. В ч. 5 комментируемой статьи установлено, что до 1 августа 2011 г. положения комментируемого Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок и сроков их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), указанного в ч. 4 ст. 1 данного Закона. Речь идет об отдельных видах государственного контроля (надзора), при осуществлении которых другими федеральными законами могут устанавливаться особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры (см. коммент. к ст. 1 Закона).
Часть 5 комментируемой статьи введена с 30 апреля 2009 г. упомянутым выше Федеральным законом от 28 апреля 2009 г. N 60-ФЗ, и в ее первоначальной редакции устанавливалась дата 1 января 2010 г. Эта дата последовательно переносилась Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ на 1 января 2011 г., Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 408-ФЗ <353> на 1 июля 2011 г. и, наконец, Федеральным законом от 1 июля 2011 г. N 169-ФЗ <354> на 1 августа 2011 г.
--------------------------------
<353> СЗ РФ. 2011. N 1. Ст. 20.
<354> СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3880.
6. В соответствии с ч. 6 комментируемой статьи до 1 июля 2014 г. на территории муниципального образования город-курорт Сочи положения комментируемого Закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проверок, сроков и периодичности их проведения, не применяются при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля:
за предоставлением гостиничных услуг, услуг по временному размещению и обеспечению временного проживания, за соблюдением соответствия их классификации гостиниц и (или) иных средств размещения, за осуществлением мониторинга выполнения договоров, заключенных правообладателями гостиниц и иных средств размещения с автономной некоммерческой организацией "Организационный комитет XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в г. Сочи", об организации размещения гостей XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в городе Сочи;
выполнением требований правил землепользования и застройки муниципального образования город-курорт Сочи, требований особого использования территорий в границах зон особой архитектурно-планировочной организации территории;
соблюдением требований пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований, требований в области строительства и требований законодательства РФ о защите прав потребителей.
Часть 6 комментируемой статьи введена с 3 августа 2010 г. Федеральным законом от 30 июля 2010 г. N 242-ФЗ <355>, внесшим изменения в ряд законодательных актов РФ в связи с организацией и проведением XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи и развитием г. Сочи как горноклиматического курорта. Как отмечалось разработчиками проекта указанного Закона, изменения подготовлены с учетом потребностей, выявленных в процессе правоприменительной практики организации XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 г. в г. Сочи.
--------------------------------
<355> СЗ РФ. 2010. N 32. Ст. 4298.
7. В ч. 7 комментируемой статьи предусмотрено исключение из установленного в п. 1.1 ст. 15 комментируемого Закона запрета проверять при проведении проверки выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР, а также выполнение требований нормативных документов, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством РФ.
В частности, установлено, что до 1 июля 2022 г. положения п. 1.1 ст. 15 комментируемого Закона не применяются в отношении проведения должностными лицами органов исполнительной власти, уполномоченных на проведение федерального государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, проверки выполнения требований, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР, в области:
применения единого тарифно-квалификационного справочника работ и профессий рабочих, единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих, списков работ, производств, профессий, должностей, специальностей и учреждений (организаций), с учетом которых досрочно назначается страховая пенсия по старости;
правил исчисления периодов работы (деятельности), дающей право на досрочное пенсионное обеспечение, установления районных коэффициентов к заработной плате, процентных надбавок к заработной плате за стаж работы в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, в южных районах Восточной Сибири, Дальнего Востока, а также в других местностях с неблагоприятными климатическими или экологическими условиями, в т.ч. в высокогорных районах, пустынных и безводных местностях, иных гарантий и компенсаций за работу в указанных районах и местностях.
Часть 7 комментируемой статьи введена с 10 ноября 2017 г. Федеральным законом от 30 октября 2017 г. N 308-ФЗ <356>, разработчиками проекта которого отмечалось в т.ч. следующее:
в настоящее время на территории России применяются нормативные правовые акты органов исполнительной власти СССР и РСФСР, действующие в части, не противоречащей законодательству РФ, а также нормативные правовые акты, действие которых подтверждено соответствующими нормативными правовыми актами РФ;
так, в соответствии со ст. 423 ТрК РФ впредь до приведения законов и иных нормативных правовых актов, действующих на территории России, в соответствие с данным Кодексом законы и иные правовые акты РФ, а также законодательные и иные нормативные правовые акты бывшего Союза ССР, действующие на территории России в пределах и порядке, которые предусмотрены Конституцией РФ, Постановлением Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014-1 "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств", применяются постольку, поскольку они не противоречат данному Кодексу;
вместе с тем конструкция изменений, внесенных Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 277-ФЗ в ст. 15 комментируемого Закона, предполагает невозможность осуществления проверки требований, установленных в нормативных правовых актах органов исполнительной власти бывшего Союза ССР и РСФСР, тогда как нормы российского законодательства, в частности ТрК РФ, предусматривают применение нормативных правовых актов органов исполнительной власти бывшего Союза ССР и РСФСР в части, не противоречащей российскому законодательству;
в связи с этим возможны риски невыполнения соответствующими должностными лицами, в том числе работодателями, требований, установленных в нормативных правовых актах органов исполнительной власти бывшего Союза ССР и РСФСР.
--------------------------------
<356> pravo.gov.ru. 2017. 30 октября.
Проблема, в целях решения которой введена ч. 7 комментируемой статьи, обозначалась в письме Минтруда России от 25 августа 2016 г. N 19-0/10/П-5304 "О реализации положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ" <357>.
--------------------------------
<357> СПС.
