О правовых основаниях для использования сельскохозяйственной
организацией или гражданином - членом крестьянского
(фермерского) хозяйства земельного участка, находящегося
в долевой собственности
Значительное количество споров связано с ситуацией, когда на конкретном земельном участке, находящемся в долевой собственности, сельскохозяйственную деятельность ведут несколько крестьянских (фермерских) хозяйств или сельскохозяйственных организаций. В такой ситуации и возникает вопрос, каким образом квалифицировать притязания субъектов на выкуп земельного участка без торгов по льготной цене.
В арбитражных судах и ВС РФ на стадии кассационной проверки вступивших в законную силу судебных актов сформирована следующая позиция о реализации преимущественного права сельхозтоваропроизводителей на выкуп невостребованных земельных долей:
1) соблюдение требования законодательства об обязательном информировании заинтересованных лиц о возможности приобретения земельной доли, находящейся в муниципальной собственности, сельскохозяйственными организациями или крестьянскими (фермерскими) хозяйствами путем публикации объявления в средствах массовой информации;
2) наличие статуса сельскохозяйственной организации или крестьянского (фермерского) хозяйства;
3) фактическое использование земельного участка в сельскохозяйственных целях;
4) пользование земельным участком должно осуществляться до возникновения права муниципальной собственности и публикации информации о возможности приобрести долю <1>.
--------------------------------
<1> См.: Определения ВС РФ от 24.06.2016 N 309-КГ16-8101. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf_ec.php?id=1449906 (дата обращения: 17.07.2020), от 25.07.2017 по делу N 310-КГ16-21437; Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 23.10.2018 N Ф06-38053/2018 // СПК "КонсультантПлюс".
В отношении первых двух оснований, как правило, проблем с доказыванием практически не возникало. Факт публикации в СМИ устанавливается путем изучения объявления, а специальный статус - выпиской о государственной регистрации крестьянского (фермерского) хозяйства или соответствующей организации по смыслу ст. 3 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства".
В судебной практике, несмотря на многочисленность спорных ситуаций, до настоящего времени не сформировалось единообразной судебной практики о пределах доказывания правомерности использования земельного участка и самого факта ведения сельскохозяйственной деятельности. В Федеральном законе "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" отсутствуют нормы, в которых бы описывалась процедура установления такого юридического факта, а также обстоятельства, на которые могут ссылаться заинтересованные стороны в подтверждение обоснованности своих требований.
Попытку внести некоторую ясность в толкование определения "использующих земельный участок" сделало Минэкономразвития России в письме от 25.11.2011 N Д23-4894 "О разъяснении отдельных положений Федерального закона от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". В п. 4 названного письма отмечено: "В случае если сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство использовали находящийся в общей долевой собственности земельный участок по основаниям, предусмотренным действовавшими на соответствующий момент требованиями закона (например, на условиях договоров аренды или безвозмездного срочного пользования и др.), факт использования этого земельного участка подтверждается соответствующими документами.
В случае если сельскохозяйственная организация или крестьянское (фермерское) хозяйство использовали находящийся в общей долевой собственности земельный участок без оформления соответствующих правоотношений в надлежащей форме, в орган местного самоуправления, уполномоченный на принятие решения о предоставлении земельных долей или земельных участков на льготных условиях, могут быть представлены любые материалы, подтверждающие такое использование (например, сведения об уплате земельного налога или иных платежей за землю, сведения о расходах в связи с обработкой земельного участка и внесением удобрений, проведением посевных работ и др.)".
На практике разъяснения Минэкономразвития о возможности вести обработку земельного участка без оформления соответствующих правоотношений в надлежащей форме стали необоснованно толковать как новый юридический факт, допускающий самозахват (оккупацию) земельного участка помимо воли собственника. Такой подход вызывает возражение уже по той причине, что это является нарушением ст. 35 Конституции РФ, а также административным правонарушением, ответственность за которое установлена ст. 7.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
На основании изложенного полагаем необходимым согласиться с практикой тех арбитражных судов Российской Федерации, которые исходят из буквального толкования действующего законодательства об исчерпывающем перечне юридических фактов, которые могут быть квалифицированы как основания возникновения прав. Так, в Постановлении Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2018 N 18АП-14985/2018 указано об отклонении доводов заявителя об отсутствии в законе условия о наличии у лица, использующего земельные участки, правопорождающих (правоустанавливающих) документов, поскольку такой довод не учитывает общеправовой запрет на произвольное (самовольное) использование лицом не принадлежащего ему имущества.
Заслуживает поддержки позиция арбитражных судов о том, что субъекты, которые на законных основаниях имеют право владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками, перечислены в ст. 5 Земельного кодекса РФ. В названной статье перечислены все участники земельных правоотношений и основания использования земельных участков, а именно:
- собственники земельных участков - лица, являющиеся собственниками земельных участков;
- землепользователи - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования;
- землевладельцы - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения;
- арендаторы земельных участков - лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;
- обладатели сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут);
- правообладатели земельных участков - собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков;
- обладатели публичного сервитута - лица, имеющие право ограниченного пользования землями и (или) чужими земельными участками, установленное в соответствии с гл. V.7 этого Кодекса <1>.
--------------------------------
<1> О квалификации вопросов самовольного использования см. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 06.03.2019 N Ф09-327/19 по делу N А47-5664/2018 // СПС "КонсультантПлюс".
Все перечисленные участники земельных правоотношений могут на законных основаниях владеть, пользоваться и распоряжаться земельными участками в пределах прав и обязанностей, закрепленных соответствующим титулом.
Согласно ч. 1 ст. 247 ГК РФ владение и пользование имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляются по соглашению всех ее участников, а при недостижении согласия - в порядке, устанавливаемом судом. В ч. 1 ст. 14 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" закреплено специальное правило о том, что владение, пользование и распоряжение земельным участком из земель сельскохозяйственного назначения, находящимся в долевой собственности более чем пяти лиц, осуществляются в соответствии с решением участников долевой собственности, которое принимается на общем собрании участников долевой собственности.
Вместе с тем по смыслу ст. 14 указанного Закона полномочия общего собрания содержат исчерпывающий перечень вопросов, по которым оно правомочно принимать решения. Так, исключительно по результатам проведения общего собрания участников долевой собственности может быть принято решение о межевании, о списках участников долевой собственности, а также о коммерческих способах распоряжения, в частности об условиях передачи земельного участка в аренду, и некоторые другие.
Проведение общего собрания было бы неправильным толковать как исключительный (исчерпывающий) способ принятия решения о владении и пользовании земельным участком. Если отсутствуют возражения со стороны остальных участников или они отказываются участвовать в проведении общего собрания, любой из собственников вправе приступить к ведению сельскохозяйственной деятельности на конкретном земельном участке <1>. Иной подход означал бы ограничение на распоряжение частной собственностью, что создавало бы повод для его оспаривания на предмет соответствия ст. 35 Конституции РФ.
--------------------------------
<1> Выводы о правомерности использования участником долевой собственности земельного участка, находящегося в долевой собственности, следуют из анализа Постановления Арбитражного суда Уральского округа от 06.03.2019 N Ф09-327/19 по делу N А47-5664/2018.
Кроме того, любые ограничения прав участников долевой собственности, кроме перечисленных в названной ст. 14, могут расцениваться как нарушение принципа сохранения целевого использования земельного участка как одного из основных принципов оборота земель сельскохозяйственного назначения, закрепленных в п. 3 ст. 1 Федерального закона "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".
Кроме того, Федеральный закон не содержит запрета заключать соглашения между несколькими участниками долевой собственности о совместном использовании земельного участка для ведения сельскохозяйственной деятельности, о проведении культуртехнических работ и других улучшениях земельного участка. Полагаем, что в этой части федеральный законодатель оставил открытым перечень всех возможных форм кооперации участников долевой собственности для владения и пользования земельным участком сельскохозяйственного назначения, в том числе с третьими лицами.
Таким образом, полагаем, что в ст. 5 Земельного кодекса РФ перечислен исчерпывающий перечень лиц, которые вправе претендовать на выкуп невостребованных земельных долей без торгов, а именно: лица, владеющие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования, на праве пожизненного наследуемого владения, по договору аренды, договору субаренды, на праве ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).
