Комментарий к преамбуле
1. Часть 1 преамбулы к комментируемому Закону определяет цель его правового регулирования.
В качестве такой цели законодатель выделяет установление общих для Российской Федерации организационно-правовых норм в области защиты:
1) человека;
2) территорий;
3) объектов производственного и социального назначения;
4) окружающей природной среды -
от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Под защитой территории и населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера следует понимать комплекс организационных и правовых мероприятий, проводимых органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями в порядке, установленном комментируемым Законом.
Защита от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера согласно комментируемому Закону распространяется:
- на граждан РФ, т.е. лиц, имеющих гражданство Российской Федерации, понимаемое как устойчивая правовая связь этих лиц с государством, порождающая их взаимные права и обязанности;
- иностранных граждан, т.е. лиц, не являющихся гражданами РФ и имеющих гражданство (подданство) иностранного государства;
- лиц без гражданства, т.е. лиц, не являющихся гражданами РФ и не имеющих доказательств наличия гражданства иностранного государства (ст. 2 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации").
К территориям, подлежащим защите от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, относится все земельное, водное, воздушное пространство в пределах Российской Федерации или части такого пространства. Территорией РФ, к которой относятся суша, воды, недра и воздушное пространство, признается территория, ограниченная линией прохождения Государственной границы РФ, которая определяет пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации (ст. 1 Закона от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации").
Согласно преамбуле объектами защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера также являются объекты производственного и социального назначения. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию" объектами производственного назначения признаются здания, строения, сооружения производственного назначения, в том числе объекты обороны и безопасности, за исключением линейных объектов. В свою очередь, объектами непроизводственного назначения являются здания, строения, сооружения жилищного фонда, социально-культурного и коммунально-бытового назначения, а также иные объекты капитального строительства непроизводственного назначения. В данном случае применен казуальный способ определения указанных категорий, однако иных подходов в законодательстве не наблюдается. В отдельных сферах деятельности разработаны соответствующие специальные определения, также построенные по принципу перечисления конкретных объектов, относящихся к производственным. Так, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" производственными объектами являются гидротехнические сооружения, т.е. плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".
Следующим объектом, в отношении которого осуществляется защита от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в соответствии с положениями комментируемого Закона, является окружающая среда. В соответствии с Федеральным законом от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" она представляет собой совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов:
- компоненты природной среды - это земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;
- природные объекты - это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;
- природно-антропогенные объекты - это природные объекты, измененные в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объекты, созданные человеком, обладающие свойствами природного объекта и имеющие рекреационное и защитное значение;
- антропогенные объекты - это объекты, созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающие свойствами природных объектов.
2. Часть 2 преамбулы закрепляет предмет правового регулирования комментируемого Закона, под которым следует понимать совокупность общественных отношений, регулируемых его нормами. Предмет правового регулирования комментируемого Закона включает следующие группы общественных отношений:
- возникающие в процессе деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- возникающие в процессе деятельности органов государственной власти субъектов РФ в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- возникающие в процессе деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Под организационно-правовой формой предприятий, учреждений и организаций следует понимать совокупность специфических признаков имущественной и организационной обособленности, способов формирования имущественной базы, особенностей взаимодействия собственников, учредителей, участников, самого предпринимателя, в ряде случаев - их структурных подразделений, трудового коллектива, их ответственности друг перед другом, контрагентами, потребителями, конкурентами, государством и обществом <1>;
- возникающие в процессе деятельности населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
--------------------------------
<1> Долинская В.В. Организационно-правовые формы хозяйствования: система и новеллы // Журнал российского права, 2016. N 1. С. 13.
Таким образом, дифференциация групп (блоков) общественных отношений, составляющих предмет регулирования комментируемого Закона, производится в преамбуле по признаку субъекта этих общественных отношений. Общественные отношения возникают в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (см. комментарий к ст. 1).
