Статья 12. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
Комментарий к статье 12
1. Комментируемая норма Закона устанавливает требование о необходимости создания федерального органа исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. N 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" таким органом является Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России), руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ. Министерство действует в соответствии с Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий", утвердившим Положение о МЧС России.
Из смысла комментируемой статьи следует, что МЧС России создается для целей государственного управления и координации деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. В приведенном Положении содержится принципиальная ошибка, противоречащая доктрине современного административного права.
Под государственным управлением понимается специфическая деятельность по достижении цели, решению задач и осуществлению функций системы исполнительной власти, действующей на территории государства. Вместе с тем государственное управление осуществляется не только органами исполнительной власти, но и иными субъектами, наделенными государственно-властными, исполнительно-распорядительными полномочиями, осуществляемыми в специфических правовых и организационных формах. К числу таковых в соответствии с действующим законодательством относятся исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления, реализующие государственные полномочия, Банк России, саморегулирующиеся организации, государственные корпорации и т.п.
Из приведенного подхода видно, что содержание государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций включает функции, реализуемые органами исполнительной власти, среди которых выделяется и функция координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. В этой связи противопоставление в комментируемой норме государственного управления и координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является недопустимым.
Функция координации означает согласование, объединение, сочетание действий в целях скорейшего и наиболее правильного решения задач с наименьшей затратой сил, денежных средств и материальных ценностей. Координация бывает двух видов: вертикальная и горизонтальная <4>.
--------------------------------
<4> См.: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М.: Наука, 1974. С. 148 - 151.
В этой связи следует признать, что специальное указание в комментируемой статье Закона на наличие у МЧС России функции координации деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера является излишним, настоящая функция должна быть отражена в Положении о МЧС России.
Для характеристики административно-правового статуса МЧС России необходимо определить цели, задачи, функции и компетенцию указанного федерального органа исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Целями государственно-управленческой деятельности МЧС России являются выработка и реализация государственной политики, нормативно-правовое регулирование, а также осуществление надзора и контроля в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Задачами, решаемыми МЧС России, являются:
1) выработка и реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах в пределах компетенции МЧС России;
2) организация подготовки и утверждения в установленном порядке проектов нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
3) осуществление управления в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах, а также управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках РСЧС;
4) осуществление нормативного регулирования в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров, а также осуществление специальных, разрешительных, надзорных и контрольных функций по вопросам, отнесенным к компетенции МЧС России;
5) осуществление деятельности по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах, а также осуществление мер по чрезвычайному гуманитарному реагированию, в том числе за пределами Российской Федерации.
МЧС России реализует следующие функции в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций:
1) функция государственного регулирования отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах (подп. 1, 2 и 4 п. 8 Положения о МЧС России);
2) функция организации деятельности подчиненных органов и учреждений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах (подп. 3 п. 8 Положения о МЧС России);
3) функция государственного надзора и контроля за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями и гражданами установленных требований по гражданской обороне и пожарной безопасности, а также по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в пределах предоставленной компетенции (подп. 4 п. 8 Положения о МЧС России);
4) функция государственного руководства противопожарной службой, созданием и поддержанием в состоянии постоянной готовности технических систем управления гражданской обороны и систем оповещения населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, и т.п. (подп. 4 п. 8 Положения о МЧС России);
5) функция координации в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах (подп. 4 п. 8 Положения о МЧС России);
6) функция сбора и обработки информации (учета и анализа) в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах (подп. 4 п. 8 Положения о МЧС России);
7) функции государственного заказчика по приобретению товаров, работ, услуг в установленной сфере деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (подп. 4 п. 8 Положения о МЧС России).
2. Для осуществления государственного управления деятельностью федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций МЧС России наделяется правом создавать подведомственные ему территориальные органы. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" в Российской Федерации должна быть создана постоянно действующая единая система органов государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности, а также безопасности людей на водных объектах.
Постоянно действующими органами управления единой системы являются:
- на федеральном уровне - МЧС России, а также образованные для решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций подразделения федеральных органов исполнительной власти и государственных корпораций;
- межрегиональном уровне - территориальные органы МЧС России, расположенные в субъектах РФ, в которых находятся центры соответствующих федеральных округов;
- региональном уровне - территориальные органы МЧС России;
- муниципальном уровне - создаваемые при органах местного самоуправления органы, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;
- объектовом уровне - структурные подразделения организаций, специально уполномоченные на решение задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Приказом МЧС России от 27 марта 2020 г. N 217 утверждено Положение о территориальном органе МЧС.
Территориальный орган МЧС осуществляет функции в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на территории соответствующего субъекта РФ.
Главное управление МЧС России по субъекту РФ входит в систему МЧС России и подчиняется Министру Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.
Координацию деятельности Главного управления МЧС России по вопросам гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в пределах федерального округа в рамках полномочий, установленных данным Положением, осуществляет Главное управление МЧС России, дислоцированное в субъекте РФ, в котором расположен центр соответствующего федерального округа.
Основными задачами Главного управления МЧС России являются:
- реализация государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на территории субъекта РФ;
- осуществление управления в пределах своей компетенции в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
- осуществление надзорных и контрольных функций в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах на территории субъекта РФ;
- осуществление деятельности в пределах своей компетенции по организации и ведению гражданской обороны, экстренному реагированию при чрезвычайных ситуациях, в том числе по чрезвычайному гуманитарному реагированию, защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и пожаров, обеспечению безопасности людей на водных объектах на территории субъекта РФ.
