Статья 13. Обязанности федеральных органов исполнительной власти в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
Комментарий к статье 13
1. В п. 1 комментируемой статьи формулируется необходимость реализации МЧС России функций организации и координации деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах. МЧС России реализует указанные функции в отношениях с иными федеральными органами исполнительной власти в определенных для них сферах деятельности и порученных им отраслях экономики, определенных комментируемым Законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Для осуществления взаимодействия МЧС России и его региональных центров с иными федеральными органами исполнительной власти на последних возлагаются обязанности, предусмотренные в ч. 2 комментируемой статьи. Одновременно на МЧС России Положением о МЧС России возлагается необходимость реализации функции организации и координации деятельности указанных федеральных органов исполнительной власти, а также их территориальных органов.
МЧС России осуществляет организацию:
- работы по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций межрегионального и федерального характера, спасения людей при этих чрезвычайных ситуациях;
- работы по созданию системы мониторинга и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, а также по разработке и внедрению в установленном порядке показателей риска на территориях и объектах экономики - совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ;
- информирования населения через СМИ и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также пропаганды в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах;
- методического руководства по решению вопросов обучения населения в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, а также в пределах своей компетенции - при подготовке молодежи по основам безопасности жизнедеятельности;
- проведения в установленном порядке аттестации аварийно-спасательных служб, пожарно-спасательных, аварийно-спасательных формирований и спасателей федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ;
- проведения научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, развития РСЧС, преодоления последствий радиационных аварий и катастроф, подводных работ особого (специального) назначения;
- формирования и доставки в установленном порядке совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти гуманитарной помощи населению Российской Федерации и иностранных государств, а также эвакуацию граждан Российской Федерации из иностранных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций;
- другой деятельности, указанной в подп. 3 п. 8 Положения о МЧС России.
МЧС России осуществляет координацию:
- деятельности и взаимодействия Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов при решении задач в области гражданской обороны;
- работы по стандартизации и обеспечению единства измерений в установленной сфере деятельности;
- проводимых федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления работ по созданию, развитию и организации эксплуатации системы обеспечения вызова экстренных оперативных служб по единому номеру "112";
- деятельности, направленной на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций в связи с разливами нефти и нефтепродуктов на континентальном шельфе, внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации, - в пределах своих полномочий.
Для исполнения указанных функций МЧС России имеет право создавать межведомственные координационные и совещательные органы (комиссии, группы) на представительской основе.
2. Пункт 2 комментируемой статьи определяет комплекс обязанностей федеральных органов исполнительной власти, направленных на осуществление деятельности в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе по обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах:
1) по отношению к подведомственным организациям:
- разрабатывают и осуществляют организационные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных ситуациях. В соответствии с Методическими рекомендациями по организации и осуществлению государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденными МЧС России от 20 марта 2009 г., руководство разработкой и осуществлением организационных и инженерно-технических мероприятий по предотвращению чрезвычайных ситуаций, повышению надежности потенциально опасных объектов, обеспечение устойчивости и безопасности функционирования отраслей экономики в чрезвычайных ситуациях - одна из основных задач комиссии по чрезвычайным ситуациям и обеспечению пожарной безопасности, создаваемой в федеральных органах исполнительной власти;
- утверждают и издают в соответствии с федеральными требованиями отраслевые нормы и правила безопасности производства, технологических процессов, продукции, а также правила защиты работников организаций от чрезвычайных ситуаций, которые должны доводиться до подведомственных организаций и их выполнение должно контролироваться;
- обеспечивают разработку и реализацию мероприятий по укреплению радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной, экологической безопасности, а также соблюдение норм и правил инженерно-технических мероприятий гражданской обороны при проектировании, строительстве и эксплуатации объектов производственного и социального назначения. Контроль за соблюдением указанных норм и правил подведомственными организациями является одной из обязанностей федеральных органов исполнительной власти;
- финансируют и обеспечивают мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ в чрезвычайных ситуациях. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются и используются резервы финансовых и материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти, а также субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. N 1340 "О порядке создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются решением федеральных органов исполнительной власти, ими же осуществляется и финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению материальных ресурсов. Финансирование мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет средств организаций, находящихся в зоне чрезвычайной ситуации, средств федеральных органов исполнительной власти, а также соответствующих бюджетов, страховых фондов и других источников;
- организуют и обеспечивают проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских, испытательных и проектных работ по проблемам безопасности;
2) по отношению к иным организациям, входящим в состав отрасли (не являющимся подведомственными):
- осуществляют методическое руководство при решении вопросов защиты работников организаций от чрезвычайных ситуаций, повышения устойчивости и безопасности функционирования организаций;
- разрабатывают и доводят до сведения организаций отраслевые требования, нормативные документы по вопросам предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, защиты от них работников организаций и населения.
3. Пункт 3 комментируемой статьи предусматривает норму об ответственности руководителей федеральных органов исполнительной власти за ненадлежащее выполнение указанными органами возложенных на них задач и осуществление своих функций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
В частности, действующим федеральным законодательством об административной ответственности (КоАП РФ) устанавливается административная ответственность за несоблюдение требований об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте (ст. 9.19 КоАП РФ); нарушение требований режима чрезвычайного положения (ст. 20.5 КоАП РФ); невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ст. 20.6 КоАП РФ); невыполнение требований и мероприятий в области гражданской обороны (ст. 20.7 КоАП РФ).
Действующее уголовное законодательство Российской Федерации (УК РФ) предусматривает уголовную ответственность за нарушение правил безопасности на объектах атомной энергетики (ст. 215 УК РФ); нарушение правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ (ст. 216 УК РФ); нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах (ст. 217 УК РФ) и др.
4. В соответствии с положениями п. 4 комментируемой статьи федеральным органам исполнительной власти предоставлено полномочие принимать решения об образовании в пределах выделенных им ассигнований и штатной численности подразделений для решения задач в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Эти подразделения создаются в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС). В соответствии с п. 3 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций РСЧС состоит из функциональных и территориальных подсистем, которые действуют на федеральном, межрегиональном, региональном, муниципальном и объектовом уровнях. Функциональные подсистемы единой системы создаются федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций в сфере деятельности этих федеральных органов исполнительной власти и уполномоченных организаций.
В приложении к названному Положению устанавливается Перечень создаваемых федеральными органами исполнительной власти и уполномоченными организациями функциональных подсистем РСЧС.
В частности, МЧС России создаются функциональные подсистемы мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций, предупреждения и тушения пожаров, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на подводных потенциально опасных объектах во внутренних водах и территориальном море РФ, координации деятельности по поиску и спасанию людей во внутренних водах и территориальном море РФ.
Минздрав РФ отвечает за функциональные подсистемы Всероссийской службы медицины катастроф; медико-санитарной помощи пострадавшим в чрезвычайных ситуациях в организациях (на объектах), находящихся в ведении ФМБА России, а также организаций и территорий, обслуживаемых ФМБА России; резервов медицинских ресурсов; надзора за санитарно-эпидемиологической обстановкой.
В системе Минприроды России создаются функциональные подсистемы противопаводковых мероприятий и безопасности гидротехнических сооружений, находящихся в ведении Росводресурсов; мониторинга состояния недр (Роснедра); наблюдения, оценки и прогноза опасных гидрометеорологических и гелиогеофизических явлений и загрязнения окружающей среды (Росгидромет); предупреждения о цунами (Росгидромет совместно с Геофизической службой Российской академии наук, МЧС России, Минкомсвязью РФ, администрациями субъектов РФ в Дальневосточном регионе); федерального государственного экологического надзора (Росприроднадзор); охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней леса (Рослесхоз).
Функционирование отдельных функциональных подсистем РСЧС, создаваемых федеральными органами исполнительной власти, регламентируется положениями, принимаемыми указанными органами.
Так, Приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 11 августа 2015 г. N 290 утверждено Положение о функциональной подсистеме охраны лесов от пожаров и защиты их от вредителей и болезней леса единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций; Приказом Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 12 декабря 2011 г. N 342 - Положение о функциональной подсистеме информационно-технологической инфраструктуры единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и др.
5. Пункт 5 комментируемой статьи предусматривает положение, в соответствии с которым федеральные органы исполнительной власти, имеющие специально подготовленные и аттестованные в установленном порядке силы и средства для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, используют их в рамках РСЧС.
В соответствии с п. 18 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций подготовка работников федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций, специально уполномоченных решать задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и включенных в состав органов управления единой системы, организуется в порядке, установленном Правительством РФ. В настоящее время на уровне Правительства РФ такого акта не принято. Эти вопросы регулируются нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, формирующих соответствующую функциональную подсистему РСЧС.
Нормативно-правовой основой использования федеральными органами исполнительной власти сил и средств для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках РСЧС являются не только нормы комментируемого Закона, но и названное Положение о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Федеральные органы исполнительной власти в соответствии с п. п. 23 и 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций должны проводить мероприятия по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях субъектов Российской Федерации, планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций на территориях муниципальных образований и планов действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций организаций. Организационно-методическое руководство планированием действий в рамках единой системы осуществляет МЧС России. При отсутствии угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций на объектах, территориях или акваториях органы управления и силы единой системы функционируют в режиме повседневной деятельности. Решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, к полномочиям которых отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования:
а) режим повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
б) режим чрезвычайной ситуации - при возникновении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
6. Согласно п. 6 комментируемой статьи, введенному Федеральным законом от 3 июля 2019 г. N 159-ФЗ, на федеральные органы исполнительной власти возложена обязанность по обеспечению привлечения сил и средств для защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при возникновении чрезвычайных ситуаций федерального или межрегионального характера в соответствии с федеральным планом действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
