Статья 14. Обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
Комментарий к статье 14
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет комплекс обязанностей, возлагаемых на организации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Уровень организации вне зависимости от формы собственности и организационно-правовой формы образует объектовый уровень РСЧС. В соответствии с п. 6 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций предусматривается, что на каждом уровне РСЧС создаются координационные органы, постоянно действующие органы управления, органы повседневного управления, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов, системы связи и оповещения органов управления и сил РСЧС, системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях и системы информирования населения о чрезвычайных ситуациях. Это в полной мере касается и предприятий, учреждений и организаций, расположенных на территории муниципального образования, что подтверждается положениями комментируемой статьи.
На организации возлагаются следующие обязанности:
а) планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций. В соответствии с положениями п. 4 Приказа МЧС России от 14 ноября 2008 г. N 687 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях" план основных мероприятий муниципального образования на год разрабатывается органом местного самоуправления и согласовывается с территориальным органом МЧС России - органом, специально уполномоченным решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в субъекте РФ. Организация, находящаяся в ведении федерального органа исполнительной власти, дополнительно согласовывает его с соответствующим федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находится данная организация. Планирование основных мероприятий по подготовке к ведению и ведению гражданской обороны производится с учетом всесторонней оценки обстановки, которая может сложиться в организациях в результате применения современных средств поражения при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также в результате возможных террористических актов и чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Пример 1. ЗАО "Лактис", ОАО "ВНМД", ОАО "Дека", ООО "ВНБК" обратились в суд с заявлением о признании недействующими абз. 5 п. 4, абз. 4 и 5 п. 8 Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты, утвержденного Приказом МЧС России от 21 декабря 2005 г. N 993, указывая, что оспариваемые нормы незаконно возлагают на организации обязанность по обеспечению средствами индивидуальной защиты их работников (противогазами из расчета на 100% от общей численности их работников и другими средствами индивидуальной защиты в соответствии с табелями оснащения аварийно-спасательных формирований и спасательных служб, привлекаемых к выполнению задач по гражданской обороне и защите населения от чрезвычайных ситуаций).
Верховный Суд РФ обратил внимание на то, что в соответствии с п. 4 ст. 18 ФЗ "О гражданской обороне" обеспечение мероприятий по гражданской обороне, проводимых организациями, осуществляется за счет средств организаций. Комментируемый Закон в ст. 14 устанавливает обязанность организации планировать и осуществлять необходимые меры в области защиты работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций. При этом одним из основных мероприятий по гражданской обороне, осуществляемых в целях решения задачи, связанной с предоставлением населению убежищ и средств индивидуальной защиты, является накопление, хранение, освежение и использование по предназначению средств индивидуальной защиты населения (п. 10 Положения о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 ноября 2007 г. N 804). Положение о МЧС России к полномочиям указанного органа относит организацию обеспечения населения средствами индивидуальной защиты.
Таким образом, доводы заявителей о том, что оспариваемые положения нормативного правового акта изданы с превышением полномочий федерального органа исполнительной власти, являются несостоятельными (см. решение Верховного Суда РФ от 31 августа 2011 г. N ГКПИ11-798).
Пример 2. В ходе рассмотрения дела о признании недействительным предписания по устранению нарушений обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера суд установил, что должностным лицом Департамента региональной безопасности Нижегородской области в отношении МУП проведена плановая выездная проверка соблюдения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, по результатам которой составлен акт. В ходе проверки Департаментом установлено, что предприятием не разработан паспорт безопасности опасного объекта - система теплоснабжения г. Городец. В рамках судебного разбирательства предприятие указывало, что опасный производственный объект не состоит в реестре потенциально опасных объектов на территории Нижегородской области и в связи с этим не нуждается в разработке паспорта безопасности.
Вместе с тем суд пришел к выводу, что предприятие, эксплуатирующее взрывопожароопасный производственный объект, имеющее соответствующую лицензию на осуществление деятельности по эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, а также свидетельство о регистрации опасного производственного объекта, обязано иметь оформленный в соответствии с нормами действующего законодательства паспорт безопасности опасного объекта, разработка которого соответствует основным целям законодательства в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и обеспечивает реализацию основных принципов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, определенных в ст. 7 комментируемого Закона. Поэтому суд первой инстанции обоснованно указал, что отсутствие объекта предприятия в перечне потенциально опасных объектов на территории Нижегородской области не освобождает заявителя от обязанности оформлять паспорт безопасности опасного объекта (см. Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 9 ноября 2018 г. N 01АП-8715/2018 по делу N А43-17337/2018);
б) планировать и проводить мероприятия по повышению устойчивости функционирования организаций и обеспечению жизнедеятельности работников организаций в чрезвычайных ситуациях, что напрямую связано с предыдущей обязанностью организации.
Указанная обязанность организаций реализуется организациями также в соответствии с положениями специального федерального законодательства, регулирующего вопросы обеспечения безопасности в отдельных областях хозяйственной деятельности. Так, в силу ст. 10 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" организации, эксплуатирующие опасный производственный объект, обязаны планировать и осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте. К категории опасных производственных объектов отнесены объекты, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются горючие вещества - жидкости, газы, пыли, способные самовозгораться, а также возгораться от источника зажигания и самостоятельно гореть после его удаления.
Пример. ООО "Карди" обратилось в Верховный Суд РФ с заявлением о признании недействующим п. 2 Правил разработки и согласования планов по предупреждению ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации, утвержденных Приказом МЧС России от 28 декабря 2004 г. N 621, указав, что федеральными законами и постановлениями Правительства РФ, во исполнение которых был издан данный Приказ, обязанность иметь план по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов предусмотрена только для организаций, имеющих опасные производственные объекты. Оспариваемая норма в противоречие с этими нормативными актами расширяет границы применения требований по разработке названных планов, незаконно распространяет действие Правил на организации, эксплуатирующие суда, осуществляющие транспортировку нефти и нефтепродуктов, вследствие чего создаются препятствия для осуществления нормальной экономической деятельности таких организаций, к которым относится и ООО "Карди".
Исходя из анализа законодательства суд пришел к обоснованному выводу об обязанности организаций, осуществляющих разведку месторождений, добычу нефти, а также переработку, транспортировку и хранение нефти и нефтепродуктов, деятельность которых связана с эксплуатацией опасных производственных объектов, иметь план по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов, разработанный и согласованный в установленном порядке. При этом п. 23 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций предусмотрено осуществление мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в рамках РСЧС на основе в том числе планов организаций. Учитывая изложенное, довод заявителя о якобы необоснованном распространении действия Правил на организации, осуществляющие использование нефти и нефтепродуктов, был признан несостоятельным (см. Определение Верховного Суда РФ от 4 октября 2007 г. N КАС07-485);
в) обеспечивать создание, подготовку и поддержание в готовности к применению сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Данная обязанность предполагает, что по решению администрации организации могут создаваться спасательные службы (медицинская, инженерная, коммунальная, противопожарная, охраны общественного порядка, защиты животных и растений, оповещения и связи, защиты культурных ценностей, автотранспортная, торговли и питания и другие), организация и порядок деятельности которых определяются создающими их органами и организациями в соответствующих положениях о спасательных службах. В состав спасательной службы организации входят органы управления, силы и средства гражданской обороны, предназначенные для проведения мероприятий по гражданской обороне, всестороннего обеспечения действий аварийно-спасательных формирований и выполнения других неотложных работ при военных конфликтах или вследствие этих конфликтов, а также при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Вид и количество спасательных служб, создаваемых организациями, определяются на основании расчета объема и характера выполняемых в соответствии с планами гражданской обороны и защиты населения (планами гражданской обороны) задач. Положение о спасательной службе организации разрабатывается организацией и согласовывается с органом местного самоуправления, руководителем соответствующей спасательной службы муниципального образования и утверждается руководителем организации. Методическое руководство созданием и обеспечением готовности сил и средств гражданской обороны в организациях, а также контроль в этой области осуществляются МЧС России и главными управлениями МЧС России по субъектам Российской Федерации.
МЧС России рекомендовало формировать следующую систему органов управления РСЧС на объектовом уровне:
- директор (руководитель) объекта (предприятия, учреждения, организации) - начальник гражданской обороны объекта (НТО), председатель комиссии по чрезвычайным ситуациям (КЧС);
- комиссия по чрезвычайным ситуациям (КЧС) - координирующий орган;
- штаб (отдел, сектор, специально назначенное лицо) по делам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций - постоянно действующий орган управления;
- дежурная диспетчерская служба - орган повседневного управления;
- системы связи, оповещения, информационного обеспечения, силы и средства, резервы финансовых и материальных ресурсов;
- комиссия по повышению устойчивости функционирования (ПУФ) производства в чрезвычайных ситуациях и в военное время;
- эвакуационная комиссия;
- начальники служб гражданской обороны;
- главный инженер - председатель комиссии по ПУФ;
- начальники структурных подразделений объекта - члены КЧС;
- гражданские организации гражданской обороны (невоенизированные формирования);
- служба наблюдения и лабораторного контроля (охраны окружающей среды);
- другие составляющие - по необходимости и наличию возможностей.
Помимо того, организации осуществляют подготовку работников организаций в области защиты от чрезвычайных ситуаций;
г) создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях в порядке, установленном законодательством РФ. Настоящая обязанность заключается в обеспечении функционирования локальной системы оповещения о чрезвычайных ситуациях.
Локальная система оповещения о чрезвычайной ситуации представляет собой совокупность технических средств объектовой и части территориальной (городской, областной) систем оповещения, являющуюся элементом системы централизованного оповещения объектов производственного и социального назначения на базе городской, а также производственной сети связи и сети проводного вещания объекта с применением специальной аппаратуры. В качестве средств оповещения здесь используются электрические и электронные сирены, уличные и абонентские громкоговорители;
д) обеспечивать организацию и проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ на подведомственных объектах производственного и социального назначения и на прилегающих к ним территориях в соответствии с планами действий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
К аварийно-спасательным работам относятся поисково-спасательные, горноспасательные, газоспасательные, противофонтанные работы, а также аварийно-спасательные работы, связанные с тушением пожаров, работы по ликвидации медико-санитарных последствий чрезвычайных ситуаций и другие, перечень которых может быть дополнен решением Правительства РФ.
Аварийно-спасательные работы - это действия по спасению людей, материальных и культурных ценностей, защите природной среды в зоне чрезвычайных ситуаций, локализации чрезвычайных ситуаций и подавлению или доведению до минимально возможного уровня воздействия характерных для них опасных факторов. Аварийно-спасательные работы организации характеризуются наличием факторов, угрожающих жизни и здоровью проводящих эти работы людей, и требуют специальной подготовки, экипировки и оснащения.
Неотложные работы при ликвидации чрезвычайных ситуаций представляют собой деятельность по всестороннему обеспечению аварийно-спасательных работ, оказанию населению, пострадавшему в чрезвычайных ситуациях, медицинской и других видов помощи, созданию условий, минимально необходимых для сохранения жизни и здоровья людей, поддержания их работоспособности.
Подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляется: в организациях, в том числе в образовательных учреждениях, по месту жительства, а также с использованием специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей (см. подробнее комментарий к ст. 20);
е) финансировать мероприятия по защите работников организаций и подведомственных объектов производственного и социального назначения от чрезвычайных ситуаций.
Данная обязанность имеет принципиальное значение, т.к. устанавливает, что финансирование таких мероприятий осуществляется за счет средств организации.
Пример. Верховный Суд РФ пришел к выводу, что соблюдение организацией требований законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций не может рассматриваться как ограничение прав юридического лица и ущемление прав собственника. Данный вывод обоснован тем, что одним из основных принципов защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является заблаговременное проведение мероприятий, направленных на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размеров ущерба и потерь в случае их возникновения (ст. 7 комментируемого Закона). По объяснениям представителя Правительства РФ, к мероприятиям по защите работников от чрезвычайных ситуаций относятся: подготовка работающего населения к действиям во время чрезвычайных ситуаций, подготовка и аттестация формирований, а также проведение организациями учений и тренировок. ТК РФ в ст. 212 возлагает на работодателя обязанность обеспечить принятие мер по предотвращению аварийных ситуаций. Аварийная ситуация на производстве относится к чрезвычайной ситуации техногенного характера (см. решение Верховного Суда РФ от 26 января 2007 г. N ГКПИ06-1296);
ж) создавать резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В соответствии с указанным организации обязаны создавать финансовый резерв для ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций. Размеры финансового резерва, создаваемого в организации для ликвидации возможных чрезвычайных ситуаций, не установлены действующим законодательством. При этом размер финансового резерва должен соответствовать расходам, необходимым для ликвидации наиболее опасной из возможных на территории организации чрезвычайных ситуаций и может вычисляться в соответствии с подп. 5.2.2.1 Методических рекомендаций РД 03-496-02 "По оценке ущерба от аварий на опасных производственных объектах" (утв. Постановлением Госгортехнадзора РФ от 29 октября 2002 г. N 63). Созданный финансовый резерв должен в силу своего специального назначения соответствовать следующим требованиям:
- заблаговременное создание;
- возможность экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций (оперативность);
- гарантия постоянного наличия средств финансового резерва, что предполагает запрет использования средств на иные цели и своевременное восполнение средств после их использования;
- целевая (для целей ликвидации последствий чрезвычайной ситуации) направленность;
з) предоставлять в установленном порядке информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, а также оповещать работников организаций об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций.
Данная обязанность организаций является естественным продолжением полномочий (прав и обязанностей) федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по информированию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Из приведенных положений следует, что на каждом уровне РСЧС: федеральном, региональном (межрегиональном), муниципальном и объектовом - необходимо осуществлять информирование населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
и) выделение на территории организации земельного или иного участка для установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения. Этот участок должен быть расположен в местах массового пребывания людей и должен обеспечивать в установленном порядке распространение информации в целях своевременного оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, а также подготовки населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций путем предоставления и (или) использования имеющихся у организаций технических устройств для распространения продукции средств массовой информации, каналов электро- и радиосвязи, выделения эфирного времени для указанных целей.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет полномочия руководителя организации, на территории которой может возникнуть или возникла чрезвычайная ситуация природного или техногенного характера. Руководителю организации предоставляется право:
- вводить режим повышенной готовности для органов управления и сил РСЧС. В соответствии с п. 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций решением руководителя организации, на территории которой может возникнуть или возникла чрезвычайная ситуация либо к полномочиям которого отнесена ликвидация чрезвычайных ситуаций, для соответствующих органов управления и сил РСЧС может устанавливаться режим повышенной готовности - при угрозе возникновения чрезвычайных ситуаций;
- вводить режим чрезвычайной ситуации для органов управления и сил РСЧС - при возникновении и ликвидации чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера;
- принимать решение об установлении уровня реагирования. В соответствии с п. 29.1 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций руководитель организации может установить объектовый уровень реагирования на чрезвычайную ситуацию;
- принимать решение о введении дополнительных мер по защите работников данной организации и иных граждан, находящихся на ее территории, от чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера - данная обязанность руководителя организации вытекает из положений ч. 10 ст. 4.1 настоящего Федерального закона (см. п. 8 комментария к ст. 4.1) и п. 29.2 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В рамках данной обязанности руководитель организации назначает руководителя работ по ликвидации чрезвычайной ситуации.
3. В соответствии с ч. 3 настоящей статьи руководитель организации, на территории которой может возникнуть или возникла чрезвычайная ситуация, и назначенный им руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации несут ответственность за проведение работ по предотвращению и ликвидации чрезвычайной ситуации на территории данной организации.
Соответствующая ответственность должна быть установлена в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов РФ.
Указанные субъекты несут ответственность в порядке, определенном ст. 20.6 КоАП РФ "Невыполнение требований норм и правил по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций".
В соответствии с ч. 1 указанной статьи руководитель организации и (или) руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации, не выполняющие предусмотренные законодательством обязанности по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а равно не выполняющие требования норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения, несут ответственность в виде административного штрафа в размере от 10 тыс. до 20 тыс. рублей, а сама организация - от 100 тыс. до 200 тыс. рублей.
В соответствии с ч. 2 ст. 20.6 КоАП РФ руководитель организации и (или) руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации, не принявшие меры по обеспечению готовности сил и средств, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а равно несвоевременно направившие в зону чрезвычайной ситуации силы и средства, предусмотренные утвержденным в установленном порядке планом ликвидации чрезвычайных ситуаций, несут ответственность в виде административного штрафа, налагаемого на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 20 тыс. рублей.
Указанные субъекты при нарушении ими режима чрезвычайной ситуации также могут быть привлечены к административной ответственности в порядке, установленном ст. 20.5 КоАП РФ, где предусматривается наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1 тыс. рублей, на должностных лиц - от 1 тыс. до 2 тыс. рублей либо административный арест на срок до 30 суток.
