Статья 24. Финансовое обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций
Комментарий к статье 24
1. Пункт 1 комментируемой статьи определяет распределение расходных обязательств Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Финансовое обеспечение мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера распределяется в следующем порядке:
- при угрозе возникновения и (или) возникновении чрезвычайной ситуации федерального и межрегионального характера, а также чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров - является расходным обязательством Российской Федерации (см. комментарий к ст. 23).
Пример. Верховный Суд РФ, учитывая положения п. 1 ст. 53.8 ЛК РФ, Постановления Правительства РФ от 29 декабря 2006 г. N 837 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений", комментируемого Закона, Федерального закона от 28 июня 2014 г. N 201-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О Федеральном бюджете на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов", пришел к выводу, что понесенные учреждением расходы на выполнение дополнительных работ по обеспечению пожарной безопасности, с учетом введения в Амурской области особого противопожарного режима, а затем и режима чрезвычайной ситуации в лесах регионального характера, являются расходными обязательствами Российской Федерации и должны финансироваться за счет средств казны Российской Федерации (см. Определение Верховного Суда РФ от 10 сентября 2015 г. N 303-ЭС15-11724 по делу N А04-7478/2014);
- при угрозе возникновения и (или) возникновении чрезвычайной ситуации регионального и межмуниципального характера (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) - является расходным обязательством субъектов Российской Федерации (см. комментарий к ст. 23).
Пример. Администрация Бейского района Республики Хакасия обратилась в Арбитражный суд Республики Хакасия с исковым заявлением к Российской Федерации в лице Минфина РФ и к Республике Хакасия в лице Минфина Республики Хакасия о взыскании расходов на оплату услуг по проживанию в рамках выполнения аварийно-спасательных работ при ликвидации чрезвычайной ситуации, возникшей в результате пожаров в апреле 2015 года на территории Бейского района Республики Хакасия.
Рассматривая дело, арбитражный суд пришел к обоснованному выводу о том, что режим чрезвычайной ситуации в апреле 2015 года носил региональный характер, возмещение расходов на финансовое обеспечение жизнедеятельности сил ликвидации чрезвычайной ситуации (оплата услуг по проживанию в рамках выполнения аварийно-спасательных работ), возникшей в результате пожаров в апреле 2015 года на территории Бейского района Республики Хакасия, является финансовым обязательством субъекта РФ - Республики Хакасия в лице Минфина Республики Хакасия. Минфин Республики Хакасия является республиканским органом исполнительной власти и обладает статусом финансового органа, обеспечивающим формирование и реализацию бюджетной, финансовой и кредитной политики Республики Хакасия, исполнительно-распорядительные функции по управлению республиканскими государственными финансами, осуществляющим координацию деятельности в этих сферах иных органов исполнительной власти республики. Обеспечение жизнедеятельности сил ликвидации чрезвычайной ситуации входит в перечень аварийно-спасательных работ.
Исковые требования администрации Бейского района Республики Хакасия к Республике Хакасия в лице Минфина Республики Хакасия были удовлетворены (см. решение Арбитражного суда Республики Хакасия от 3 февраля 2016 г. по делу N А74-8625/2015, Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 30 мая 2016 г. по делу N А74-8625/2015);
- при угрозе возникновения и (или) возникновении чрезвычайной ситуации в границах (на территории) муниципального образования (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) - является расходным обязательством муниципального образования (см. комментарий к ст. 23).
Пример. ФГБУ "Национальный парк "Куршская коса" обратилось в Арбитражный суд Калининградской области с иском к администрации муниципального образования Зеленоградский район о взыскании расходов, связанных с оплатой услуг специализированной организации по погрузке, перевозке и уничтожению взрывоопасного предмета; иск был удовлетворен, суд апелляционной инстанции оставил решение без изменений. В кассационной жалобе администрация просила отменить указанные судебные акты и указывала, что спорный взрывоопасный элемент был обнаружен на территории Национального парка, сложившаяся ситуация относится к локальным чрезвычайным ситуациям. В таком случае, полагает ответчик, ликвидация чрезвычайных ситуаций локального характера должна осуществляться силами Национального парка и за счет собственных средств.
Отказывая в удовлетворении указанных требований, суд кассационной инстанции указал, что в данном случае понесенные истцом расходы в виде оплаты услуг специализированной организации по погрузке, перевозке и уничтожению взрывоопасного предмета были связаны именно с предупреждением чрезвычайной ситуации, а не с ее ликвидацией. Эти действия направлены на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайной ситуации, а также на сохранение здоровья людей, недопущение ущерба окружающей среде и материальных потерь; они не связаны с аварийно-спасательными и другими неотложными работами, проводимыми при возникновении чрезвычайных ситуаций. В данном случае администрация в целях предупреждения возникновения чрезвычайной ситуации, которая могла возникнуть в случае взрыва боеприпаса, не осуществила финансовое обеспечение установленных мер по предупреждению возможных последствий чрезвычайной ситуации в границах (на территории) муниципального образования. В этой связи суды правомерно взыскали с нее в пользу Национального парка произведенные последним расходы по погрузке, перевозке и уничтожению взрывоопасного предмета (см. Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 апреля 2015 г. N Ф07-714/2015 по делу N А21-7765/2013).
Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, в которые включаются и расходные обязательства по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств. Реестр расходных обязательств Российской Федерации ведется в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 7 июля 2014 г. N 621 "О порядке ведения реестра расходных обязательств Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации".
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2019 г. N 1928 "Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение отдельных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями" бюджетные трансферты предоставляются из резервного фонда в пределах бюджетных ассигнований, предусмотренных сводной бюджетной росписью федерального бюджета и доведенных в установленном порядке до МЧС России как получателя средств федерального бюджета на финансовое обеспечение реализации мероприятий.
Трансферты на финансовое обеспечение мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального, межрегионального и регионального характера предоставляются на следующие цели:
а) проведение аварийно-спасательных работ;
б) развертывание и содержание в течение необходимого срока (но не более 6 месяцев) пунктов временного размещения и питания для эвакуируемых граждан (из расчета за временное размещение - до 550 рублей на человека в сутки, за питание - до 250 рублей на человека в сутки);
в) оказание гражданам единовременной материальной помощи в размере 10 тыс. рублей на человека;
г) оказание гражданам финансовой помощи в связи с утратой ими имущества первой необходимости (из расчета за частично утраченное имущество первой необходимости - 50 тыс. рублей на человека, за полностью утраченное имущество первой необходимости 100 тыс. рублей на человека);
д) выплата единовременного пособия членам семей (супруге (супругу), детям, родителям и лицам, находившимся на иждивении) граждан, погибших (умерших) в результате чрезвычайной ситуации, в размере 1 млн. рублей на каждого погибшего (умершего) в равных долях каждому члену семьи; семьям граждан, погибших (умерших) в результате чрезвычайной ситуации, в размере, равном стоимости услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, установленному законодательством Российской Федерации; гражданам, получившим в результате чрезвычайной ситуации вред здоровью, с учетом степени тяжести вреда здоровью из расчета степени тяжести вреда (тяжкий вред или средней тяжести вред - в размере 400 тыс. рублей на человека, легкий вред - 200 тыс. рублей на человека);
е) возмещение понесенных субъектами Российской Федерации расходов, связанных с реализацией мероприятий, направленных на оказание единовременной материальной помощи, финансовой помощи и выплату единовременных пособий гражданам Российской Федерации в случае ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и межрегионального характера.
2. Согласно п. 1.1 рассматриваемой статьи, введенному в комментируемый Закон с 31 декабря 2019 г., органы государственной власти субъектов РФ уполномочены осуществлять расходы, связанные с реализацией мероприятий, направленных на оказание единовременной материальной помощи, финансовой помощи и выплату единовременных пособий гражданам Российской Федерации в случаях ликвидации чрезвычайных ситуаций федерального и межрегионального характера.
Финансовое обеспечение понесенных субъектами РФ расходов на указанные цели может обеспечиваться за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством РФ.
В настоящее время действуют следующие Постановления Правительства РФ:
- от 16 октября 2019 г. N 1327 "Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение реализации мер социальной поддержки граждан, жилые помещения которых утрачены и (или) повреждены в результате чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
- от 28 декабря 2019 г. N 1928 "Об утверждении Правил предоставления иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, бюджетам субъектов Российской Федерации на финансовое обеспечение отдельных мер по ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществления компенсационных выплат физическим и юридическим лицам, которым был причинен ущерб в результате террористического акта, и возмещения вреда, причиненного при пресечении террористического акта правомерными действиями".
3. Пункт 2 комментируемой статьи определяет порядок финансирования деятельности организаций всех форм собственности по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Финансирование указанных мероприятий осуществляется за счет собственных средств организации. В п. 34 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций также содержится положение о том, что организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств.
Пример. В октябре 2006 года на Березниковском руднике ОАО "Уралкалий" произошла техногенная авария, результатом которой стал провал грунта, приведший к разрушению железнодорожных путей между городами Соликамск и Пермь. Оперативным штабом комиссии по чрезвычайным ситуациям и промышленной безопасности Пермского края было принято решение о строительстве 850-метрового обходного железнодорожного пути, в зону которого попали пути необщего пользования, принадлежащие истцу. Строительство обходного пути осуществлялось за счет бюджета Пермского края. Принадлежащие истцу пути необщего пользования, попадающие в зону строительства обходного пути, были демонтированы самим истцом во исполнение решения Правительственной комиссии. Ссылаясь на то, что ОАО "РЖД", являющееся заказчиком проектирования и строительства обходных железнодорожных путей, неосновательно сберегло сумму, подлежащую выплате истцу в качестве компенсации за утраченное имущество, общество "Березникипромжелдортранс" обратилось в суд.
Суды, руководствуясь п. 2 ст. 24 комментируемого Закона, правильно указали, что организации всех форм собственности обязаны участвовать в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств. Поскольку пути необщего пользования были разобраны истцом самостоятельно во исполнение решений государственных органов, демонтированные материалы остались в собственности истца. В такой ситуации суды не установили обстоятельств, свидетельствующих о получении ответчиком за счет истца неосновательного обогащения, что послужило основанием для отказа в удовлетворении иска (см. Определение ВАС РФ от 22 марта 2012 г. N ВАС-369/12 по делу N А60-40769/2010-С2).
Следует обратить особое внимание, что в данном случае речь идет только о ликвидации чрезвычайных ситуаций. Финансовое обеспечение установленных мер по предупреждению последствий чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) муниципального образования (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является обязанностью муниципального образования, - это следует из совокупности положений п. 2 ст. 11, п. 1 ст. 24 комментируемого Закона (см. п. 1 комментария к настоящей статье).
