Статья 25. Создание и использование резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций
Комментарий к статье 25
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет обязанность по формированию резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Формирование указанных резервов предназначено для обеспечения возможности экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций.
В соответствии с Порядком создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. N 1340, для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются:
- федеральный резерв материальных ресурсов в составе государственного материального резерва;
- резервы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти;
- резервы материальных ресурсов субъектов РФ;
- местные резервы материальных ресурсов;
- объектовые резервы материальных ресурсов.
Обращаем внимание, что с 1 января 2021 г. вступают в силу Правила создания, использования и восполнения резервов материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утв. Постановлением Правительства РФ от 25 июля 2020 г. N 1119.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ "О государственном материальном резерве" государственный резерв представляет собой особый федеральный (общероссийский) запас материальных ценностей, предназначенный для использования в целях и порядке, которые предусмотрены названным Законом, и составляющий имущество казны Российской Федерации.
Резервы материальных ресурсов создаются федеральными органами исполнительной власти заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинские изделия, лекарственные препараты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.
Резервы материальных ресурсов создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Они используются при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ при ликвидации чрезвычайных ситуаций по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, для развертывания и содержания пунктов временного размещения и питания пострадавших граждан, а также для других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением федерального органа исполнительной власти при решении задач по ликвидации чрезвычайных ситуаций.
В целом резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера можно определить как запасы материальных ценностей, формируемые в составе бюджетов бюджетной системы Российской Федерации для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.
Предусмотренные комментируемой статьей резервы финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера создаются в составе резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций).
В соответствии со ст. 81 БК РФ в расходной части бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) предусматривается создание следующих резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций):
- резервного фонда Правительства РФ;
- резервных фондов высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ;
- резервных фондов местных администраций.
Создание резервных фондов законодательных (представительных) органов и депутатов законодательных (представительных) органов запрещается.
Размер резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) устанавливается законами (решениями) о соответствующих бюджетах и не может превышать 3% утвержденного указанными законами (решениями) общего объема расходов.
Средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) направляются на финансовое обеспечение непредвиденных расходов, в том числе на проведение аварийно-восстановительных работ и иных мероприятий, связанных с ликвидацией последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций.
Следует отметить, что резерв, создаваемый для ликвидации чрезвычайных ситуаций и связанных с этим расходов, не является равнозначным понятию резервного фонда (см. Определение Верховного Суда РФ от 27 апреля 2005 г. N 44-Г05-3). На практике такие неясности возможны вследствие того, что "резерв материальных и финансовых ресурсов для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, под которым понимается совокупность материальных запасов, часто именуют резервным фондом, в то время как под резервным фондом исполнительных органов государственной власти и местных администраций принято понимать исключительно денежный бюджетный фонд, имеющий и иные, кроме ликвидации чрезвычайных ситуаций, цели" <6>.
--------------------------------
<6> Мусабирова Д.А. Обзор практики споров, связанных с резервными фондами исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных администраций // Финансовое право. 2009. N 11.
Обязанность по формированию резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера возлагается комментируемой нормой:
- на федеральные органы исполнительной власти;
- органы исполнительной власти субъектов РФ;
- органы местного самоуправления;
- организации.
Следует отметить, что настоящим Федеральным законом в ст. 14 и ч. 2 ст. 24 (см. комментарий к ст. 14 и п. 2 комментария к ст. 24) обязанность по финансированию мероприятий по ликвидации чрезвычайных ситуаций возлагается и на организации всех форм собственности, в связи с этим в них также должны создаваться резервы финансовых и материальных ресурсов - объектовые резервы. Соответствующая обязанность предусмотрена также п. 53 Приказа МЧС РФ от 28 февраля 2003 г. N 105 "Об утверждении Требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения". Отдельно она устанавливается в отношении организаций, являющихся собственниками гидротехнических сооружений и эксплуатирующих их организаций (ст. 9 Федерального закона от 23 июня 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений"). Помимо этого, в целях обеспечения готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана иметь резервы финансовых средств и материальных ресурсов для локализации и ликвидации последствий аварий в соответствии с законодательством Российской Федерации (см. ст. 10 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов").
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что порядок создания и использования резервов (резервных фондов) и порядок восполнения использованных средств этих резервов определяются Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
2.1. Постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1996 г. N 1340 утвержден Порядок создания и использования резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
В соответствии с указанным Порядком резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера создаются заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.
Для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются:
- федеральный резерв материальных ресурсов в составе государственного материального резерва - решениями Правительства РФ;
- резервы материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти - решениями федеральных органов исполнительной власти;
- резервы материальных ресурсов субъектов РФ - решениями органов исполнительной власти субъектов РФ;
- местные резервы материальных ресурсов - решениями органов местного самоуправления;
- объектовые резервы материальных ресурсов - решениями администраций предприятий, учреждений и организаций.
Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера размещаются на объектах, предназначенных для их хранения, откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций. Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций используются при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, для развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, оказания им единовременной материальной помощи и других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения.
Финансирование расходов по созданию, хранению, использованию и восполнению резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций осуществляется за счет:
- средств федерального бюджета - для федерального резерва материальных ресурсов;
- средств федеральных органов исполнительной власти - для резервов материальных ресурсов федеральных органов исполнительной власти;
- средств бюджетов субъектов РФ - для резервов материальных ресурсов субъектов РФ;
- средств местных бюджетов - для местных резервов материальных ресурсов;
- собственных средств предприятий, учреждений и организаций - для объектовых резервов материальных ресурсов.
В соответствии с Федеральным законом от 29 декабря 1994 г. N 79-ФЗ выпуск материальных ценностей из государственного резерва для обеспечения неотложных работ при ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций осуществляется по поручению Правительства РФ, данному в том числе на основании запроса федерального органа исполнительной власти или органа исполнительной власти субъекта РФ, на которые возложены функции координации работ по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, с последующим изданием акта Правительства РФ. Восполнение в государственном резерве запасов материальных ценностей осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ.
Объемы резервов финансовых ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций (резервных фондов) определяются ежегодно и принимаются законами о соответствующих бюджетах на очередной год. Цели использования и порядок выделения средств из указанных резервов определяются в положениях (порядках) об использовании средств резервных фондов, утвержденных создающими их органами.
2.2. Также полномочиями по определению порядка создания и использования резервов (резервных фондов) финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций и порядка восполнения использованных средств этих резервов наделены органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления - они осуществляют собственное нормативно-правовое регулирование указанного вопроса в рамках своей компетенции.
Например, Постановлением главы администрации Краснодарского края от 25 октября 2005 г. N 967 утверждено Положение о резерве материальных ресурсов Краснодарского края для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Резерв материальных ресурсов Краснодарского края для ликвидации чрезвычайных ситуаций создается заблаговременно в целях экстренного привлечения необходимых средств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и включает в себя:
- продовольствие, пищевое сырье;
- медицинское имущество, медикаменты;
- транспортные средства;
- средства связи;
- строительные материалы;
- топливо;
- средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы.
Краевой резерв материальных ресурсов создается исходя из прогнозируемых видов и масштабов чрезвычайных ситуаций, предполагаемого объема работ по их ликвидации, а также максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Он используется при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, для развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, оказания им единовременной материальной помощи и других мероприятий, связанных с первоочередным жизнеобеспечением населения в чрезвычайной ситуации.
Особенностью рассматриваемых правоотношений является то, что определение размера средств, выделяемых на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, не может ограничиваться заранее установленной суммой.
Пример. В суде рассматривался вопрос о возможности определения размера областного резерва финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в процентном отношении к резервному фонду администрации области. Законом Пермской области, в настоящее время утратившим силу, было установлено, что соответствующий резерв предусматривается в составе резервного фонда областной администрации в размере 15% этого фонда и используется по решению главы исполнительной власти Пермской области. Решением Пермского областного суда от 1 февраля 2005 г. слова "в размере 15% резервного фонда" были признаны недействующими.
Верховный Суд РФ подтвердил правомерность такого решения, признав, что вопрос определения процента резерва связан не с наличием или отсутствием такого уровня в Федеральном законе, а с позицией федерального законодателя, в соответствии с которой необходимые расходы определяются конкретными обстоятельствами чрезвычайных ситуаций, а не заранее установленной суммой (см. Определение Верховного Суда РФ от 27 апреля 2005 г. N 44-Г05-3).
Рассмотрим еще один пример регулирования рассматриваемых правоотношений органами исполнительной власти субъектов РФ. Порядок создания, хранения использования и восполнения резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Ставропольском крае, утвержденный Постановлением Правительства Ставропольского края от 14 апреля 2006 г. N 47-п, предусматривает, что для ликвидации чрезвычайных ситуаций создаются:
- резервы материальных ресурсов Ставропольского края (краевые резервы материальных ресурсов) - решением органов исполнительной власти Ставропольского края;
- местные резервы материальных ресурсов - решением органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края;
- объектовые резервы материальных ресурсов - решением администраций организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Закупка и восполнение краевых резервов материальных ресурсов органами исполнительной власти Ставропольского края осуществляются в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" и законодательством Ставропольского края. Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций размещаются на объектах, имеющих условия для их хранения, откуда возможна их оперативная доставка в зоны чрезвычайных ситуаций.
Краевые резервы материальных ресурсов используются при проведении аварийно-спасательных и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей, для развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан, оказания им единовременной материальной помощи и других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения. Решение об использовании краевых резервов материальных ресурсов принимается в порядке, установленном органом исполнительной власти Ставропольского края, на базе которого создаются краевые резервы, по предложению комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности в Ставропольском крае.
Объем и структура восполняемых резервов материальных ресурсов должны соответствовать израсходованным материальным ресурсам при ликвидации чрезвычайных ситуаций, если нет иного решения соответственно органов исполнительной власти Ставропольского края, органов местного самоуправления муниципальных образований Ставропольского края, организаций, принявших решение об использовании резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
2.3. В отношении местных резервов материальных ресурсов МЧС России разработаны Методические рекомендации по созданию и использованию резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций органов местного самоуправления, утвержденные 21 декабря 2007 г.
Данным документом предусматривается, что в муниципальных образованиях субъектов РФ могут создаваться как целевые резервы финансовых ресурсов для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, так и общие резервные фонды, в этом случае в порядках об их использовании предусматривается выделение средств на финансирование мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. При этом обязательно должно быть утверждено положение (порядок) о выделении средств из финансового резерва на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций, которым определено, кем дается разрешение на использование резерва, на какие цели выделяются средства, кому и какие документы на оказание помощи направляются, каков порядок представления отчетности и т.д.
Резервы материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций включают продовольствие, пищевое сырье, медицинское имущество, медикаменты, транспортные средства, средства связи, строительные материалы, топливо, средства индивидуальной защиты и другие материальные ресурсы. Номенклатура и объем резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также контроль за их созданием, хранением, использованием и восполнением устанавливаются создающим их органом местного самоуправления. Конкретная номенклатура и объемы резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций определяются исходя из:
- прогнозируемых видов, масштабов и характера чрезвычайных ситуаций;
- анализа прошедших за ряд лет чрезвычайных ситуаций, их повторяемости;
- предполагаемого объема работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций, величины потенциального ущерба;
- максимально возможного использования имеющихся сил и средств для ликвидации чрезвычайных ситуаций;
- продолжительности периода жизнеобеспечения пострадавшего населения;
- природных, экономических и иных особенностей территории;
- величины ассигнований, выделенных на создание соответствующего вида резервов.
Создание резервов осуществляется путем закупки и закладки на хранение материальных ресурсов за счет средств собственного бюджета, а также путем заключения договоров с организациями на экстренную их поставку из текущих запасов. При этом особо обращается внимание на тот факт, что чрезвычайные ситуации могут произойти в любое время, в том числе в выходные дни, ночное время, когда большинство организаций не работает. Практика ликвидации чрезвычайных ситуаций указывает на необходимость иметь заложенные в резерв материальные ресурсы, которые в любое время можно изъять со склада, обеспечить оперативную загрузку их в автотранспорт и доставку к местам ликвидации чрезвычайных ситуаций. Поэтому органам местного самоуправления необходимо ежегодно выделять из местных бюджетов средства для увеличения фактического накопления материальных ресурсов в резервах для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Рассмотрим примеры регулирования рассматриваемых правоотношений органами местного самоуправления.
Постановлением администрации г. Буденновска Ставропольского края от 31 января 2014 г. N 15-п утверждены Порядок создания, хранения, использования и восполнения резерва материальных ресурсов администрации города Буденновска Ставропольского края для ликвидации чрезвычайных ситуаций, а также номенклатура и объемы резерва материальных ресурсов, предназначенных для ликвидации чрезвычайных ситуаций на территории города Буденновска. Резерв включает продовольствие, предметы первой необходимости, вещевое имущество, строительные материалы, медикаменты и медицинское имущество, нефтепродукты, другие материальные ресурсы.
Функции по созданию резерва возлагаются на отдел общественной безопасности администрации города Буденновска, лицо, специально уполномоченное на решение задач в области гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций администрации города Буденновска. Приобретение материальных ресурсов в резерв осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ. Вместо приобретения и хранения материальных ресурсов или части этих ресурсов допускается заключение договоров на экстренную их поставку (продажу) с организациями, имеющими эти ресурсы в постоянном наличии. Объем финансовых средств, необходимых для приобретения материальных ресурсов резерва, определяется с учетом возможного изменения рыночных цен на материальные ресурсы, а также расходов, связанных с формированием, размещением, хранением и восполнением резерва.
Выпуск материальных ресурсов из резерва осуществляется по решению главы администрации города Буденновска Ставропольского края или лица, его замещающего, и оформляется письменным распоряжением. Решения готовятся на основании обращений предприятий, учреждений и организаций и граждан. В случае возникновения на территории города Буденновска чрезвычайной ситуации техногенного характера расходы по выпуску материальных ресурсов из резерва возмещаются за счет средств и имущества хозяйствующего субъекта, виновного в возникновении чрезвычайной ситуации.
Для ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечения жизнедеятельности пострадавшего населения администрация города Буденновска Ставропольского края может использовать находящиеся на его территории объектовые резервы материальных ресурсов по согласованию с организациями, их создавшими.
Порядок создания, хранения, использования и восполнения резервного фонда материальных ресурсов Московской области для ликвидации чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера на территории Московской области, утвержденный Постановлением Правительства Московской области от 26 марта 2008 г. N 211/8, устанавливает, что предоставление (передача) материальных ресурсов из резервного фонда определенному получателю (потребителю) осуществляется в безвозмездное или возмездное пользование на возвратной или безвозвратной основе.
Передача материальных ресурсов Резервного фонда определенному получателю (потребителю) в безвозмездное пользование осуществляется:
- для развертывания и содержания временных пунктов проживания и питания пострадавших граждан в течение необходимого срока;
- других первоочередных мероприятий, связанных с обеспечением жизнедеятельности пострадавшего населения в результате чрезвычайной ситуации, установленных Правительством Московской области;
- проведения аварийно-спасательных, восстановительных и других неотложных работ по устранению непосредственной опасности для жизни и здоровья людей на объектах, находящихся в собственности Московской области и переданных во владение и пользование органам государственной власти и государственным органам Московской области, а также закрепленных за государственными унитарными предприятиями Московской области и государственными учреждениями Московской области на праве владения, пользования и распоряжения в соответствии с гражданским законодательством РФ.
Передача материальных ресурсов Резервного фонда определенному получателю (потребителю) в возмездное пользование на возвратной основе или предоставление на возмездной безвозвратной основе осуществляется в случаях иных, чем перечисленные выше, для проведения аварийно-спасательных, восстановительных и других неотложных работ на объектах, не находящихся в собственности Московской области, а также на объектах, находящихся в собственности Московской области и переданных в аренду юридическим или физическим лицам.
На практике возмездность или безвозмездность предоставления материальных ресурсов из резервного фонда определенному получателю может стать предметом споров, рассматриваемых в судебном порядке.
Пример. Управление ЖКХ обратилось в арбитражный суд с иском к ООО "Концессионная компания" о взыскании долга по договору заимствования материально-технических ресурсов (запасов) из резерва материально-технических ресурсов (запасов) муниципального образования Кондинского района, заключенному на возмездной основе для бесперебойной работы объектов жилищно-коммунального хозяйства и исключения срыва отопительного сезона на объектах жилищно-коммунального хозяйства Кондинского района. Частично удовлетворяя исковые требования, арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры взыскал сумму основного долга в полном объеме.
В апелляционной и кассационной жалобах ответчик в обоснование своих возражений утверждал, что финансирование мероприятий в области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций относится к ведению органов местного самоуправления, поэтому на ответчика не может быть возложена обязанность по оплате полученной из муниципального резерва нефти. Отклоняя этот довод, арбитражный суд кассационной инстанции указал, что органом местного самоуправления утверждено соответствующее Положение, регламентирующее порядок создания и использования муниципального резервного фонда, а также восполнение использованных средств этого резерва, которое предусмотрело возможность заключения возмездного договора на такое использование, который и заключен сторонами. Кроме того, как указано в п. 2 ст. 24 комментируемого Закона, организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством РФ.
Таким образом, из положений комментируемого Закона не следует, что финансирование мероприятий по предупреждению чрезвычайных ситуаций и их устранению производится исключительно за счет соответствующих муниципальных образований, как считает ответчик (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 21 декабря 2015 г. N Ф04-28023/2015 по делу N А75-5046/2015).
