Статья 1. Основные понятия
Комментарий к статье 1
Настоящая статья посвящена закреплению легальных определений ключевых понятий, используемых при осуществлении правового регулирования указанных в преамбуле комментируемого Закона (см. комментарий к преамбуле) групп общественных отношений.
1. Чрезвычайная ситуация является базовым понятием комментируемого Закона. Она понимается как обстановка, сложившаяся на определенной территории, а именно на сухопутной, водной либо воздушной территории в пределах Российской Федерации или их части, причинами которой послужили следующие обстоятельства:
1) авария - повреждение или разрушение сооружений, технических устройств, взрыв, выброс опасных веществ, отказ или повреждение технических устройств, отклонение от режима технологического процесса, сброс воды из водохранилища, жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций, которые возникли при эксплуатации технологического объекта и повлекли или могли повлечь причинение вреда;
2) опасное природное явление - землетрясения, сели, оползни, лавины, подтопление территории, ураганы, смерчи, эрозия почвы и иные подобные процессы и явления, оказывающие негативные или разрушительные воздействия на здания и сооружения (Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений");
3) катастрофа - природная или техногенная ситуация, повлекшая за собой гибель людей или непоправимые последствия для объектов производственного и социального назначения;
4) распространение заболевания, представляющего опасность для окружающих. Постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г. N 715 утвержден Перечень заболеваний, представляющих опасность для окружающих, в который входят:
- болезнь, вызванная вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ);
- вирусные лихорадки, передаваемые членистоногими, и вирусные геморрагические лихорадки;
- гельминтозы;
- гепатит B;
- гепатит C;
- дифтерия;
- инфекции, передающиеся преимущественно половым путем;
- лепра;
- малярия;
- педикулез, акариаз и другие инфестации;
- сап и мелиоидоз;
- сибирская язва;
- туберкулез;
- холера;
- чума;
- коронавирусная инфекция (2019-nCoV).
Новая коронавирусная инфекция внесена в данный Перечень заболеваний в 2020 году в связи с необходимостью введения ограничительных мер, направленных на противодействие ее распространению, в целях обеспечения, в том числе, санитарно-эпидемиологической безопасности.
Больные инфекционными заболеваниями, лица с подозрением на такие заболевания и контактировавшие с больными инфекционными заболеваниями лица, а также лица, являющиеся носителями возбудителей инфекционных болезней, подлежат лабораторному обследованию и медицинскому наблюдению или лечению и, в случае если они представляют опасность для окружающих, обязательной госпитализации или изоляции в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.
Согласно п. 2 ст. 50, подп. 6 п. 1 ст. 51 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" при выявлении нарушения санитарного законодательства, а также при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должностные лица, осуществляющие федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, имеют право выдавать гражданам предписания, обязательные для исполнения ими в установленные сроки:
- об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований;
- о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.
При угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, главные государственные санитарные врачи и их заместители наделяются полномочиями выносить мотивированные постановления:
- о госпитализации для обследования;
- об изоляции больных инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, и лиц с подозрением на такие заболевания;
- о проведении обязательного медицинского осмотра, госпитализации или об изоляции граждан, находившихся в контакте с больными инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих.
Согласно разъяснениям Верховного Суда РФ, данным в Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 21 апреля 2020 г., федеральный законодатель допускает медицинское вмешательство, а также принятие изоляционных мер различного характера в отношении названных выше лиц в порядке, установленном законодательством;
5) стихийное или иное бедствие - природное явление, носящее чрезвычайный характер и приводящее к нарушению нормального функционирования населения, гибели людей, разрешению и уничтожению объектов производственного и социального назначения.
Последствиями чрезвычайной ситуации являются человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.
В соответствии с п. 2 Постановления Правительства РФ от 17 августа 2007 г. N 522 "Об утверждении Правил определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека" под вредом, причиненным здоровью человека, следует понимать нарушение анатомической целостности и физиологической функции органов и тканей человека в результате воздействия физических, химических, биологических и психических факторов внешней среды.
Под ущербом окружающей среде (см. комментарий к преамбуле) следует понимать негативное изменение окружающей среды в результате чрезвычайной ситуации, повлекшее за собой деградацию естественных экологических систем и истощение природных ресурсов.
Содержание значительных материальных потерь и нарушения условий жизнедеятельности людей законодательством не определяется. Однако в подзаконных актах Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) устанавливаются количественные характеристики материального ущерба и нарушения условий жизнедеятельности населения, при достижении которых на единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (см. комментарий к ст. 4) возлагается обязанность по информированию населения о чрезвычайной ситуации.
Таким нормативно-правовым актом является Административный регламент МЧС России по организации информирования населения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, в п. 4.1 которого установлены следующие критерии, позволяющие принять решение об информировании населения через средства массовой информации о чрезвычайных ситуациях:
- при локальной чрезвычайной ситуации - пострадало не более 10 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности не более 100 человек, либо материальный ущерб составляет не более 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда (далее - МРОТ) и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы территории объекта производственного или социального назначения;
- при местной чрезвычайной ситуации - пострадало свыше 10, но не более 50 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 100, но не более 300 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 1 тыс., но не более 5 тыс. МРОТ и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы населенного пункта, города, района;
- при территориальной чрезвычайной ситуации - пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 300, но не более 500 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 тыс., но не более 0,5 млн МРОТ и зона чрезвычайной ситуации не выходит за пределы субъекта Российской Федерации;
- при региональной чрезвычайной ситуации - пострадало свыше 50, но не более 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 500, но не более 1000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 0,5 млн, но не более 5 млн МРОТ и зона чрезвычайной ситуации охватывает территорию двух субъектов Российской Федерации;
- при федеральной чрезвычайной ситуации - пострадало свыше 500 человек, либо нарушены условия жизнедеятельности свыше 1 000 человек, либо материальный ущерб составляет свыше 5 млн МРОТ и зона чрезвычайной ситуации выходит за пределы более чем двух субъектов Российской Федерации.
МРОТ, применяемый в указанном подзаконном нормативном правовом акте, определяется на день возникновения чрезвычайной ситуации в порядке, определенном Федеральным законом от 19 июня 2000 г. N 82-ФЗ "О минимальном размере оплаты труда". Согласно ст. 1 данного Закона с 1 января 2020 года МРОТ составляет 12 130 рублей в месяц.
2. Предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения, проводимых заблаговременно:
- федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими деятельность в области предупреждения чрезвычайных ситуаций в соответствии с положениями о функциональных подсистемах Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее также - РСЧС);
- органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями о территориальных подсистемах РСЧС;
- региональными центрами по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
- органами, специально уполномоченными решать задачи гражданской обороны, задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций в составе или при органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления, всех уровней РСЧС (см. комментарий к ст. 4);
3. Ликвидация чрезвычайных ситуаций представляет собой деятельность уполномоченных субъектов РСЧС по осуществлению аварийно-спасательных работ и других неотложных работ (см. подп. "д" п. 1 комментария к ст. 14), которые производятся при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Данная деятельность должна быть направлена:
- на спасение жизни людей;
- сохранение здоровья людей;
- снижение размеров ущерба окружающей среде;
- снижение размеров материальных потерь объектами производственной и социальной инфраструктуры;
- локализацию зон чрезвычайных ситуаций;
- прекращение действия характерных для них опасных факторов.
4. Зона чрезвычайной ситуации представляет собой территорию, на которой возникла чрезвычайная ситуация природного либо техногенного характера (см. комментарий к ст. 5).
5. Специализированные технические средства оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей представляют собой специально созданные технические устройства, осуществляющие прием, обработку и передачу аудио- и (или) аудиовизуальных, а также иных сообщений об угрозе возникновения, о возникновении чрезвычайных ситуаций и правилах поведения населения. Порядок установки специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей определяется Приказом МЧС России N 646, МВД России N 919, ФСБ России N 526 от 28 октября 2008 г. "Об утверждении Требований по установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей".
6. Режим функционирования органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций представляет собой вид административно-правового режима предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Данный административно-правовой режим устанавливается комментируемым Законом, иными законами и подзаконными нормативно-правовыми актами (см. комментарий к ст. 2). Его содержание определяется сложившейся обстановкой, прогнозами угрозы чрезвычайной ситуации и возникновения чрезвычайной ситуации, порядком организации деятельности органов управления и сил РСЧС, комплексом основных мероприятий, проводимых указанными органами и силами в режиме повседневной деятельности, а также при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера.
7. Уровень реагирования на чрезвычайную ситуацию представляет собой определенное состояние готовности органов управления и сил РСЧС к ликвидации чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера. В соответствующем состоянии готовности должны находиться органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления и организации, на которые возлагается обязанность принять дополнительные меры по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации в зависимости от классификации чрезвычайных ситуаций и характера развития чрезвычайной ситуации.
В соответствии с п. 29.1 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций устанавливаются следующие виды уровней реагирования на чрезвычайную ситуацию:
- объектовый уровень реагирования;
- местный уровень реагирования;
- региональный (межмуниципальный) уровень реагирования;
- федеральный уровень реагирования;
- особый уровень реагирования.
Классификация чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 мая 2007 г. N 304 "О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", которое выделяет следующие виды таких ситуаций:
- чрезвычайную ситуацию локального характера;
- чрезвычайную ситуацию муниципального характера;
- чрезвычайную ситуацию межмуниципального характера;
- чрезвычайную ситуацию регионального характера;
- чрезвычайную ситуацию межрегионального характера;
- чрезвычайную ситуацию федерального характера.
О дополнительных мерах по защите населения и территорий от чрезвычайной ситуации см. п. 8 комментария к ст. 4.1.
8. Оповещение населения о чрезвычайных ситуациях представляет собой доведение до населения:
- сигналов оповещения;
- экстренной информации об опасностях, возникающих при угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- экстренной информации об опасностях при ведении военных действий или вследствие этих действий;
- экстренной информации о правилах поведения населения;
- экстренной информации о необходимости проведения мероприятий по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Согласно Положению о системах оповещения населения, утвержденному Приказом МЧС России, Министерства информационных технологий и связи России и Министерства культуры и массовых коммуникаций России от 25 июля 2006 г. N 422/90/376, система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил РСЧС и населения.
Системы оповещения создаются:
- на федеральном уровне - федеральная система оповещения (на территории Российской Федерации);
- на межрегиональном уровне - межрегиональная система оповещения (на территории федерального округа);
- на региональном уровне - региональная система оповещения (на территории субъекта Российской Федерации);
- на муниципальном уровне - местная система оповещения (на территории муниципального образования);
- на объектовом уровне - локальная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта).
Задачей систем оповещения является обеспечение своевременного доведения информации и сигналов оповещения до органов управления, сил и средств гражданской обороны, РСЧС и населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также угрозе возникновения или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
9. Информирование населения о чрезвычайных ситуациях - это процесс доведения до населения через средства массовой информации и по иным каналам информации о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях, принимаемых мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты. Также информирование включает в себя проведение пропаганды знаний в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, в том числе обеспечения безопасности людей на водных объектах, и обеспечения пожарной безопасности.
В соответствии с п. 4.1 Административного регламента МЧС России по организации информирования населения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах основанием для информирования населения через средства массовой информации о чрезвычайных ситуациях и пожарах является решение уполномоченного субъекта о введении режима повышенной готовности или режима чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил РСЧС. Основанием для информирования через средства массовой информации населения, проживающего (находящегося) в опасной зоне потенциально опасного объекта, опасного природного явления, также может быть сообщение об указанных происшествиях, поступившее непосредственно в орган повседневного управления (дежурную службу) соответствующего уровня РСЧС (Центр управления в кризисных ситуациях, Центр управления силами федеральной противопожарной службы, Единую диспетчерскую службу муниципального образования, пункт приема сообщений по единому телефонному номеру "01").
Информация, доводимая до населения, должна содержать сведения о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера и их последствиях, мерах по защите населения и территорий, ведении аварийно-спасательных и других неотложных работ, силах и средствах, задействованных для ликвидации чрезвычайных ситуаций, радиационной, химической, медико-биологической, взрывной, пожарной и экологической безопасности на соответствующих объектах и территориях, а также сведения о деятельности федеральных органов исполнительной власти, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом", органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, составе и структуре сил и средств, предназначенных для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе сил постоянной готовности, создании, наличии, об использовании и о восполнении финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
10. Комплексная система экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций является элементом системы оповещения населения о чрезвычайных ситуациях. Она представляет собой комплекс программно-технических средств систем оповещения и мониторинга опасных природных явлений и техногенных процессов, обеспечивающий доведение сигналов оповещения и экстренной информации до органов управления РСЧС и до населения в автоматическом и (или) автоматизированном режимах.
Комплексная система экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций должна обеспечивать в соответствии с Указом Президента РФ от 13 ноября 2012 г. N 1522 "О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций":
- своевременное и гарантированное доведение до каждого человека, находящегося на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, либо в зоне чрезвычайной ситуации, достоверной информации об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации, правилах поведения и способах защиты в такой ситуации;
- возможность сопряжения технических устройств, осуществляющих прием, обработку и передачу аудио-, аудиовизуальных и иных сообщений об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, правилах поведения и способах защиты населения в таких ситуациях;
- использование современных информационных технологий, электронных и печатных средств массовой информации для своевременного и гарантированного информирования населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций, правилах поведения и способах защиты в таких ситуациях.
11. Зона экстренного оповещения населения представляет собой территорию, которая подвержена риску возникновения быстроразвивающихся опасных природных явлений и техногенных процессов, представляющих непосредственную угрозу жизни и здоровью находящихся на ней людей. Порядок определения зоны экстренного оповещения населения определяется в ст. 5 настоящего Федерального закона (см. комментарий к ст. 5);
12. Территория, подверженная риску возникновения быстроразвивающихся опасных природных явлений и техногенных процессов, представляет собой участок земельного, водного или воздушного пространства Российской Федерации, критически важный или потенциально опасный объект производственного и социального значения, который подвергается риску возможного возникновения быстроразвивающихся опасных природных явлений и техногенных процессов. Отнесение участка пространства либо объекта к территории, подверженной риску возникновения быстроразвивающихся опасных природных явлений и техногенных процессов, осуществляется путем прогнозирования угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций и оценки социально-экономических последствий чрезвычайных ситуаций.
Критически важными следует признать такие объекты, нарушение или прекращение функционирования которых может привести к потере управления экономикой Российской Федерации, субъекта РФ или административно-территориальной единицы субъекта РФ, ее необратимому негативному изменению (разрушению) либо существенному снижению безопасности жизнедеятельности населения Российской Федерации, субъекта РФ или административно-территориальной единицы субъекта РФ.
Потенциально опасными признаются объекты, на которых расположены здания и сооружения повышенного уровня ответственности, либо объекты, на которых возможно одновременное пребывание более 5 тыс. человек.
В соответствии с распоряжением Правительства РФ от 27 августа 2005 г. N 1314-р "Об одобрении Концепции федеральной системы мониторинга критически важных объектов и (или) потенциально опасных объектов инфраструктуры Российской Федерации и опасных грузов" на Правительство РФ возлагается обязанность устанавливать критерии отнесения объектов всех форм собственности к критически важным и потенциально опасным, а также порядок формирования и утверждения перечня таких объектов, порядок разработки и формы паспорта их безопасности и обязательные для выполнения требования к объектам в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
13. Быстроразвивающиеся опасные природные явления и техногенные процессы представляют собой негативные явления и процессы, определенные в ходе прогнозирования угрозы возникновения чрезвычайных ситуаций, локализация и ликвидация которой требуют заблаговременной подготовки сил и средств РСЧС.
Опасным природным явлением следует признать климатическое или метеорологическое событие, происходящее естественным образом на определенной территории и причиняющее или способное причинить вред жизни и здоровью человека или промышленным и социальным объектам.
Под опасными техногенными процессами следует понимать процессы, формирующиеся под влиянием инженерной деятельности человека и негативно влияющие на свойства основных компонентов окружающей среды.
14. Органами управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (органами управления РСЧС) признаются специально созданные органы, деятельность которых направлена на координацию работы федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций различных организационно-правовых форм, а также сил РСЧС, привлекаемых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Порядок функционирования органов управления РСЧС регламентирует ст. 4.1 настоящего Федерального закона (см. комментарий к указанной статье).
15. Подготовка населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций представляет собой систему мероприятий по обучению населения действиям при угрозе возникновения и возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Деятельность по подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций регламентируется Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. N 547 "О подготовке населения в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Указанное Положение о подготовке населения в области чрезвычайной ситуации действует до 1 января 2021 года. С указанной даты вступает в силу новое Положение о подготовке граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утв. Постановлением Правительства от 18 сентября 2020 г. N 1485. Срок его действия ограничен - до 31 декабря 2026 года.
Также обращаем ваше внимание, что с 1 января 2021 года проведение командно-штабных и тактико-специальных учений регламентируется Инструкцией по подготовке и проведению учений и тренировок по гражданской обороне, защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечению пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, утв. Приказом МЧС России от 29 июля 2020 г. N 565.
