Статья 27. Государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
Комментарий к статье 27
1. Часть 1 комментируемой статьи определяет общие начала осуществления государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций и прежде всего его цель и правовое основание.
Целью государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций является обеспечение соблюдения требований, установленных комментируемым Законом, а также принимаемыми в соответствии с ним другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ (см. комментарий к ст. 2).
Государственный надзор является одной из функций государственного управления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Согласно Административному регламенту МЧС исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утв. Приказом МЧС России от 14 июня 2016 г. N 323, предметом федерального государственного надзора является проверка выполнения федеральными органами исполнительной власти, создающими функциональные подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, их территориальными органами, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, а также должностными лицами требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
2. Часть 2 комментируемой статьи определяет виды государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и субъекты, наделенные компетенцией по реализации данной государственной функции.
Комментируемая норма выделяет два вида государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера:
- федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - осуществляется федеральным органом исполнительной власти, наделенным Правительством РФ соответствующей компетенцией;
- региональный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций - осуществляется органом исполнительной власти субъекта РФ, наделенным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ соответствующей компетенцией.
Государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляется в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. N 1418 "О государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера".
Органами, осуществляющими федеральный государственный надзор, являются:
а) структурное подразделение центрального аппарата МЧС России, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления федерального государственного надзора;
б) структурные подразделения территориальных органов МЧС России - органов, специально уполномоченных решать задачи гражданской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций по субъектам Российской Федерации, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления федерального государственного надзора, а также территориальные отделы (отделения, инспекции) этих структурных подразделений.
В соответствии с п. 9 Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. N 1418, должностными лицами, уполномоченными осуществлять федеральный государственный надзор, являются:
- руководители, заместители руководителей и иные должностные лица (сотрудники) органов, осуществляющих федеральный государственный надзор;
- руководители и заместители руководителей территориальных органов.
Указанные должностные лица в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, в пределах своих полномочий осуществляют:
- организацию и проведение проверок выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами обязательных требований;
- взаимодействие с федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями по вопросам обеспечения выполнения обязательных требований;
- производство по делам об административных правонарушениях;
- рассмотрение обращений и жалоб организаций и граждан по вопросам обеспечения выполнения обязательных требований.
Субъектами, осуществляющими региональный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, являются органы исполнительной власти субъектов РФ.
Так, в соответствии со ст. 22 и 23 Закона г. Москвы от 5 ноября 1997 г. N 46 "О защите населения и территорий города от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" региональный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций на территории города Москвы осуществляется уполномоченным органом исполнительной власти города Москвы в порядке, установленном Правительством Москвы. Постановлением Правительства Москвы от 3 ноября 2015 г. N 714-ПП утвержден Административный регламент исполнения Департаментом по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и пожарной безопасности города Москвы государственной функции по осуществлению регионального государственного надзора за соблюдением обязательных требований в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения безопасности людей на водных объектах города Москвы.
Постановление Правительства Сахалинской области от 28 апреля 2016 г. N 210 "О региональном государственном надзоре в области защиты населения и территорий Сахалинской области от чрезвычайных ситуаций регионального, межмуниципального и муниципального характера" устанавливает, что региональный государственный надзор в Сахалинской области осуществляется Агентством по делам гражданской обороны, защиты от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности Сахалинской области.
3. Часть 3 комментируемой статьи предусматривает распространение правового регулирования правоотношений по осуществлению федерального и регионального государственного надзора, осуществляемого Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", на отношения, связанные с осуществлением государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, организацией и проведением соответствующих проверок.
Для реализации положений указанного Федерального закона МЧС России разработан Административный регламент исполнения государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утв. Приказом МЧС России от 14 июня 2016 г. N 323.
В соответствии с указанным документом федеральный государственный надзор в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется в виде плановых и внеплановых проверок, а по форме осуществления - в виде документарных и (или) выездных проверок.
При исполнении государственной функции должностные лица надзорных органов:
- структурного подразделения центрального аппарата МЧС России, уполномоченного на проведение надзорных мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, - организуют и проводят проверки федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, организаций (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей), а также должностных лиц и граждан;
- ГУ МЧС России по субъектам РФ в лице их руководителей и структурных подразделений, в сферу ведения которых входят вопросы организации и осуществления государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территориях субъектов РФ, - организуют и проводят проверки территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей), а также должностных лиц и граждан на территории соответствующих субъектов РФ;
- ГУ МЧС России по г. Москве в лице его руководителя и структурного подразделения, в сферу ведения которого входят вопросы организации и осуществления государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории субъекта РФ, - организуют и проводят проверки федеральных органов исполнительной власти, территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти г. Москвы, органов местного самоуправления, организаций (юридических лиц, индивидуальных предпринимателей), а также должностных лиц и граждан на территории соответствующих субъектов РФ.
Основанием для проведения проверки является распоряжение руководителя (заместителя руководителя) надзорного органа, типовая форма которого установлена Приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141 "О реализации положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Изданное распоряжение о проведении проверки, заверенное печатью надзорного органа, регистрируется в течение 3 рабочих дней с даты его подписания в журнале учета проверок, оформляемом в соответствии с приложением N 5 к указанному Административному регламенту МЧС России, утв. Приказом МЧС России от 14 июня 2016 г. N 323.
При проведении проверок должностные лица надзорных органов не вправе:
- проверять выполнение объектом надзора требований, не относящихся к полномочиям надзорного органа, а также требований и мероприятий, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- проверять выполнение обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, установленных нормативными правовыми актами органов исполнительной власти СССР и РСФСР, а также выполнение требований нормативных документов, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством Российской Федерации;
- проверять выполнение обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, и требований, установленных муниципальными правовыми актами, не опубликованными в установленном законодательством Российской Федерации порядке;
- осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя объекта надзора, за исключением случаев проведения такой проверки по основанию причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- требовать представления документов, информации, если они не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;
- распространять информацию, полученную в результате проведения проверки и составляющую государственную, коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
- превышать установленные сроки проведения проверки;
- осуществлять выдачу объектам надзора предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю;
- требовать от объекта надзора представления документов и (или) информации, включая разрешительные документы, имеющиеся в распоряжении иных государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственным органам или органам местного самоуправления организаций, включенные в определенный Правительством РФ перечень;
- требовать от объекта надзора представления информации, которая была представлена ранее в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и (или) находится в государственных или муниципальных информационных системах, реестрах и регистрах;
- требовать от объекта надзора представления документов, информации до даты начала проведения проверки. Надзорный орган после принятия распоряжения о проведении проверки вправе запрашивать необходимые документы и (или) информацию в рамках межведомственного информационного взаимодействия.
Предметом плановой проверки является выполнение субъектом надзора требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Юридическим фактом для проведения плановой проверки является наступление периода времени, в течение которого соответствующим органом надзора запланирована в календарном году проверка субъекта надзора. О проведении плановой проверки субъект надзора уведомляется не позднее чем за 3 рабочих дня до начала ее проведения посредством направления копии распоряжения руководителя надзорного органа или его заместителя заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.
Предметом внеплановой проверки является выполнение субъектом надзора тех требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, информация о нарушении которых явилась поводом для издания распоряжения о проведении внеплановой проверки либо срок устранения которых, согласно ранее выданному предписанию, истек. О проведении внеплановой выездной проверки субъект надзора уведомляется не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом, в том числе в форме электронного документа, подписанного электронной цифровой подписью, с приложением копий распоряжения о проведении внеплановой выездной проверки и документов, которые содержат сведения, послужившие основанием для ее проведения.
Внеплановые проверки проводятся по следующим основаниям:
- истечение срока исполнения объектом надзора ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- мотивированное представление должностного лица надзорного органа по результатам анализа рассмотрения или предварительной проверки поступивших в надзорный орган обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:
возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- распоряжение руководителя надзорного органа, изданного в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.
Предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах субъекта надзора, устанавливающие их организационно-правовую форму, права и обязанности, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, исполнением предписаний надзорных органов. Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется по месту нахождения надзорного органа.
В случае если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении надзорного органа, вызывает обоснованные сомнения, либо эти сведения не позволяют оценить исполнение субъектом надзора обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, надзорный орган направляет в адрес субъекта надзора мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения руководителя органа надзора или его заместителя о проведении проверки. В течение 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в надзорный орган указанные в запросе документы.
В случае если в ходе документарной проверки выявлены ошибки и (или) противоречия в представленных руководителем или уполномоченным представителем субъекта надзора документах либо несоответствия сведений, содержащихся в этих документах, сведениям, содержащимся в имеющихся у надзорного органа и (или) полученным в ходе мероприятия по надзору, информация об этом направляется руководителю субъекта надзора с требованием представить в течение 10 рабочих дней необходимые пояснения в письменной форме. Должностное лицо, которое проводит документарную проверку, обязано рассмотреть представленные документы. В случае если после рассмотрения представленных пояснений и документов либо при отсутствии пояснений надзорный орган установит признаки нарушения обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, должностные лица надзорного органа вправе провести выездную проверку.
Предметом выездной проверки является проверка соответствия и состояния используемых субъектом надзора территории, зданий, строений, сооружений, помещений, объектов и имущества сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, в том числе технических систем мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений, систем обнаружения, оповещения и информирования о чрезвычайных ситуациях, созданных резервов материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, средств индивидуальной защиты, другого оборудования и специальной техники, и принимаемые субъектом надзора меры по исполнению обязательных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Выездная проверка (как плановая, так и внеплановая) проводится по месту нахождения и (или) по месту осуществления деятельности субъекта надзора. Выездная проверка проводится в случае, если при проведении документарной проверки не представляется возможным:
- удостовериться в полноте и достоверности сведений, содержащихся в распоряжении надзорного органа, документах субъекта надзора;
- удостовериться в выполнении субъектом надзора требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Руководитель, иное должностное лицо или уполномоченный представитель субъекта надзора обязаны предоставить должностным лицам надзорных органов, проводящим выездную проверку, возможность ознакомиться с документами, связанными с целями, задачами и предметом выездной проверки, в случае если выездной проверке не предшествовало проведение документарной проверки, а также обеспечить доступ проводящих выездную проверку должностных лиц и участвующих в выездной проверке экспертов, представителей экспертных организаций на территорию, в используемые субъектом надзора при осуществлении деятельности здания, строения, сооружения, помещения, в том числе к техническим системам мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений, системам обнаружения, оповещения и информирования о чрезвычайных ситуациях, созданным резервам материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций, средствам индивидуальной защиты, другому оборудованию, специальной технике и имуществу сил и средств предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
По результатам проверки, непосредственно после ее завершения, должностными лицами надзорного органа составляется акт проверки в двух экземплярах, типовая форма которого утверждена Приказом Министерства экономического развития РФ от 30 апреля 2009 г. N 141. В акте проверки указываются:
- дата, время и место составления акта проверки;
- наименование надзорного органа, проводившего проверку;
- дата и номер распоряжения о проведении проверки;
- фамилия, имя, отчество и должность должностного лица (должностных лиц) надзорных органов, проводившего (проводивших) проверку;
- наименование проверяемого субъекта надзора, а также фамилия, имя, отчество и должность руководителя, иного должностного лица или его уполномоченного представителя, присутствовавших при проведении проверки;
- наименование и адрес места нахождения проверенного субъекта надзора;
- дата, время, продолжительность и место проведения проверки;
- сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях установленных требований и мероприятий защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения;
- сведения об ознакомлении или отказе в ознакомлении с актом проверки руководителя или должностного лица субъекта надзора, присутствовавших при проведении проверки, о наличии их подписей или об отказе от совершения подписи, а также сведения о внесении в журнал учета проверок записи о проведенной проверке либо о невозможности внесения такой записи в связи с отсутствием у юридического лица, индивидуального предпринимателя указанного журнала;
- подпись (подписи) должностного лица (должностных лиц) надзорных органов, проводившего (проводивших) проверку.
К указанному акту проверки должны прилагаться протоколы или заключения проведенных исследований, испытаний и экспертиз, пояснения должностных лиц субъекта надзора по выявленным нарушениям в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и иные связанные с результатами проверки документы или их копии. В случае если для составления акта проверки необходимо получить заключения по результатам проведенных исследований, испытаний, специальных расследований, экспертиз, акт проверки составляется в срок, не превышающий 3 рабочих дней после завершения мероприятий по надзору.
Один экземпляр акта с копиями приложений вручается руководителю или уполномоченному представителю субъекта надзора под расписку об ознакомлении. В случае отсутствия руководителя или уполномоченного представителя субъекта надзора, а также в случае их отказа дать расписку об ознакомлении либо об отказе в ознакомлении с актом проверки в акте проверки делается соответствующая запись, подтверждаемая подписями должностного (должностных) лица (лиц) надзорного органа, проводившего (проводивших) проверку, и данный акт с копиями приложений направляется заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении.
В случае если для проведения внеплановой выездной проверки требуется согласование ее проведения с органом прокуратуры, копия акта проверки направляется в орган прокуратуры, которым принято решение о согласовании проведения проверки, в течение 5 рабочих дней со дня составления акта проверки.
В случае выявления по результатам проверки невыполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера должностное лицо надзорного органа в пределах полномочий, предусмотренных законодательством РФ, обязано:
- выдать субъекту надзора предписание по устранению нарушений с указанием сроков их устранения. Сроки устранения выявленных нарушений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера устанавливаются должностным лицом надзорного органа с учетом характера нарушений, организационных, технических, материальных факторов, влияющих на их устранение;
- принять меры по привлечению лиц, допустивших невыполнение требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, к административной ответственности.
Так, в соответствии с ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ административным правонарушением признается невыполнение предусмотренных законодательством обязанностей по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, а равно невыполнение требований норм и правил по предупреждению аварий и катастроф на объектах производственного или социального назначения.
Пример. В ходе плановой выездной и документарной проверки, проведенной на основании распоряжения начальника управления надзорной деятельности ГУ МЧС России по Магаданской области главным специалистом отдела государственного надзора в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций УНД ГУ МЧС России по Магаданской области в период с 21 мая 2012 г. по 30 мая 2012 г. в отношении УПФР в городе Магадане Магаданской области были выявлены следующие нарушения:
- в нарушение ст. 14 комментируемого Закона, п. п. 3 - 6 Приказа МЧС России от 14 ноября 2008 г. N 687 "Об утверждении Положения об организации и ведении гражданской обороны в муниципальных образованиях и организациях" отсутствует план по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и технического характера;
- в нарушение п. 4 Приказа МЧС России от 14 ноября 2008 г. N 687 отсутствует план основных мероприятий;
- в нарушение ст. 14 комментируемого Закона отсутствуют распорядительные документы по созданию финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций.
По факту проверки составлен акт и вынесено предписание. Выявленные в ходе проверки нарушения послужили основанием для привлечения УПФР в городе Магадане Магаданской области Постановлением и.о. мирового судьи судебного участка N 2 г. Магадана Магаданской области от 16 июля 2012 г. к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 20.6 КоАП РФ (см. Постановление Верховного Суда РФ от 6 ноября 2014 г. N 93-АД14-2).
Должностное лицо надзорного органа по окончании проверки в течение 3 рабочих дней регистрирует проведенную проверку в журнале учета проверок и докладывает вышестоящему руководителю результаты проверки.
