Статья 2. Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций
Комментарий к статье 2
1. Комментируемая статья устанавливает правовые основы деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Под правовым регулированием в науке теории права понимается осуществляемая всей системой юридических средств, форм и методов правовая регламентация (организация, упорядочение) общественных отношений. В правовом регулировании выделяются следующие компоненты:
а) предмет регулирования, т.е. то, на что непосредственно воздействует право, что "поддается" его нормативно-организационному воздействию; таковыми считаются общественные отношения, деятельность индивидуумов, психический склад личности (интеллект, воля, эмоции, чувства);
б) общие и непосредственные методы регулирования: общие - субординация и координация; непосредственные - требование, дозволение, запрещение;
в) способы, формы реагирования личности на правовое воздействие; использование дозволения (субъективного права), исполнение веления (юридической обязанности) и соблюдение запрета (угрозы юридической ответственности) <2>.
--------------------------------
<2> См.: Радько Т.Н. Теория государства и права в схемах и определениях: Учебное пособие. М.: Проспект, 2011. С. 30.
Приведенный подход к определению правового регулирования свидетельствует, что в комментируемой статье отражаются лишь источники правовой регламентации общественных отношений, составляющих предмет регулирования комментируемого Закона (см. комментарий к преамбуле).
2. Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера основывается на общепризнанных принципах и нормах международного права.
В соответствии с п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека, принцип добросовестного выполнения международных обязательств и т.д.
Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного.
Содержание указанных принципов и норм международного права может раскрываться, в частности, в документах Организации Объединенных Наций и ее специализированных учреждений. Например, Декларация принципов международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., раскрывает содержание следующих принципов:
- принципа суверенного равенства государств;
- принципа мирного разрешения международных споров;
- принципа невмешательства во внутренние дела государств;
- принципа права народов и наций на самоопределение;
- принципа добросовестного выполнения международных обязательств;
- принципа неприменения силы и угрозы силой в международных отношениях;
- принципа сотрудничества государств.
Еще три принципа были закреплены в Заключительном акте Совещания по безопасности и сотрудничестве в Европе от 1 августа 1975 г.:
- принцип территориальной целостности государств;
- принцип нерушимости границ;
- принцип уважения и защиты прав человека;
3. Правовое регулирование отношений в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера осуществляется:
1) комментируемым Законом, который является основным законом, регулирующим правоотношения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
2) принимаемыми в соответствии с комментируемым Законом иными федеральными законами. К числу иных федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов Российской Федерации следует отнести:
- Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении";
- Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении";
- Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности";
- Федеральный закон от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне";
- Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации";
- Федеральный закон от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ "О гражданской обороне";
- Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды";
- Закон РФ от 15 мая 1991 г. N 1244-1 "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС";
- Федеральный закон от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения";
- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений";
- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов";
- Федеральный закон от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей";
- Федеральный закон от 9 января 1996 г. N 3-ФЗ "О радиационной безопасности населения";
3) иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, которыми являются подзаконные правовые акты, принимаемые Президентом РФ, Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти. В области защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера принято достаточно большое количество подзаконных нормативно-правовых актов, в частности:
- Указ Президента РФ от 13 ноября 2012 г. N 1522 "О создании комплексной системы экстренного оповещения населения об угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайных ситуаций";
- Постановление Правительства РФ от 17 августа 2007 г. N 522 "Об утверждении Правил определения степени тяжести вреда, причиненного здоровью человека";
- Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2020 г. N 507 "О временном порядке распределения в Российской Федерации тест-систем для диагностики новой коронавирусной инфекции";
- Постановление Правительства РФ от 2 апреля 2020 г. N 417 "Об утверждении Правил поведения, обязательных для исполнения гражданами и организациями, при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации";
- Приказ МЧС России, МВД России и ФСБ России от 28 октября 2008 г. N 646/919/526 "Об утверждении Требований по установке специализированных технических средств оповещения и информирования населения в местах массового пребывания людей";
- Приказ МЧС России от 29 июня 2006 г. N 386 "Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по исполнению государственной функции по организации информирования населения через средства массовой информации и по иным каналам о прогнозируемых и возникших чрезвычайных ситуациях и пожарах, мерах по обеспечению безопасности населения и территорий, приемах и способах защиты, а также пропаганде в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах";
4) законами субъектов Российской Федерации. Субъекты РФ в пределах предоставленных им ст. 11 настоящего Федерального закона полномочий (см. комментарий к ст. 11) осуществляют собственное нормативно-правовое регулирование в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, например:
- Закон Краснодарского края от 13 июля 1998 г. N 135-КЗ "О защите населения и территорий Краснодарского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера";
- Закон Ростовской области от 29 декабря 2004 г. N 256-ЗС "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера";
5) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. К ним относятся различные подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые органами власти субъектов РФ, например:
- Постановление Губернатора Кемеровской области от 18 мая 2015 г. N 34-пг "О комиссии по повышению устойчивости функционирования экономики Кемеровской области при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в мирное и военное время";
- распоряжение Главы Республики Хакасия - Председателя Правительства Республики Хакасия от 9 мая 2015 г. N 81-рп "О создании межведомственного оперативного штаба по ликвидации чрезвычайных ситуаций в лесах";
- Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности";
- распоряжение Губернатора Ростовской области от 4 апреля 2020 г. N 72 "Об обеспечении реализации мероприятий по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)";
- распоряжение Губернатора Ростовской области от 4 апреля 2020 г. N 73 "Об утверждении Плана мероприятий по поддержке населения Ростовской области в условиях распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19)";
- Постановление Правительства Ростовской области от 5 апреля 2020 г. N 272 "О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на территории Ростовской области в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)" и др.;
6) муниципальными правовыми актами, принимаемыми в пределах полномочий органов местного самоуправления и регулирующими отношения, возникающие в связи с защитой населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, например:
- Постановление Администрации Кировского муниципального района Ленинградской области от 15 июля 2015 г. N 1906 "О резервах материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на территории Кировского муниципального района Ленинградской области";
- Постановление Администрации муниципального образования "Красногвардейский район" Республики Адыгея от 16 февраля 2016 г. N 45 "Об утверждении Положения о муниципальном звене территориальной подсистемы Республики Адыгея единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций в МО "Красногвардейский район" и др.
