Статья 7. Права и обязанности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и Федерального фонда по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования органами государственной власти субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 7
1. Статья 7 комментируемого Закона закрепляет перечень полномочий - прав и обязанностей - уполномоченного федерального органа исполнительной власти, а также ФФОМС по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в сфере ОМС органами государственной власти субъектов РФ.
Под "уполномоченным федеральным органом исполнительной власти" в комментируемой статье понимается Министерство здравоохранения РФ. Его полномочия, в том числе применительно к сфере действия комментируемого Закона, закреплены Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 г. N 608 "Об утверждении Положения о Министерстве здравоохранения Российской Федерации". Минздрав России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, ОМС, обращения лекарственных средств для медицинского применения, а также по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере здравоохранения.
Перечень переданных полномочий закреплен ст. 6 комментируемого Закона.
2. Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти выступает Министерство здравоохранения РФ.
Для осуществления закрепленных ст. 6 комментируемого Закона делегированных полномочий на уровне субъектов РФ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (в настоящий момент - Минздрав России) реализует следующие полномочия:
1) издает нормативные правовые акты и методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий применительно к сфере ОМС;
2) осуществляет надзор за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений;
3) осуществляет в установленном им порядке контроль и надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий с правом проведения проверок и выдачи обязательных для исполнения предписаний.
Рассмотрим эти и некоторые иные полномочия Минздрава России, закрепленные п. 1 комментируемой статьи, подробнее.
2.1. Минздрав России издает нормативные правовые акты и методические указания по осуществлению органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий применительно к сфере ОМС.
Во исполнение закрепленных п. 1 ст. 7 комментируемого Закона полномочий Минздрав России принял ряд ключевых нормативных правовых актов по вопросам реализации делегированных субъектам РФ полномочий, например Приказы Минздрава России от 5 сентября 2016 г. N 654н "Об утверждении Порядка осуществления надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования"; от 28 февраля 2019 г. N 108н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования" и др.
2.2. Минздрав России осуществляет надзор за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов РФ по вопросам переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене нормативных правовых актов или о внесении в них изменений.
Под предписанием в данном случае понимается индивидуальный правовой акт, документ, содержащий обязательные для исполнения в указанный в предписании срок требования об устранении нарушений законодательства в сфере ОМС и иных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере ОМС <67>. Предписания могут быть следующих видов (по критерию содержания и целей принятия документа):
- предписания об устранении выявленных нарушений;
- о привлечении к установленной законодательством РФ юридической ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и ТФОМС.
--------------------------------
<67> См. также: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. 2-е издание, переработанное и дополненное. М., 2017. С. 369.
Применительно к рассматриваемому участку компетенции Минздрава России действует Приказ Минздрава России от 5 сентября 2016 г. N 654н "Об утверждении Порядка осуществления надзора за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам переданных полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования".
Предписания Минздрава России как разновидность индивидуальных правовых актов подлежат обжалованию в судебном порядке, в связи с медицинской деятельностью экономического характера - в порядке арбитражного судопроизводства; и такая правоприменительная практика получила распространение (см., например, Постановление ФАС Волго-Вятского округа от 22 января 2010 г. по делу N А43-17082/2009).
2.3. Минздрав России готовит и направляет высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) предложения об отстранении от должности должностных лиц органов государственной власти субъектов РФ и ТФОМС.
2.4. Минздрав России вправе устанавливать целевые прогнозные показатели по осуществлению переданных полномочий.
2.5. Минздрав России утверждает правила ОМС, в том числе методику расчета тарифов на оплату медицинской помощи и порядок оплаты медицинской помощи по ОМС - в настоящее время действует Приказ Минздравсоцразвития РФ от 28 февраля 2019 г. N 108н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования".
2.6. Минздрав России определяет порядок ведения персонифицированного учета в сфере ОМС - в настоящее время действует Приказ Минздравсоцразвития России от 25 января 2011 г. N 29н "Об утверждении Порядка ведения персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования".
2.7. Минздрав России готовит и направляет в Правительство РФ предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов государственной власти субъектов РФ в порядке, установленном ст. 7.1 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 7.1).
2.8. Минздрав России устанавливает порядок возмещения субвенций, предоставленных из бюджета ФФОМС бюджетам ТФОМС для осуществления соответствующих полномочий. По данному вопросу принят Приказ Минздрава России от 16 января 2014 г. N 22н "О внесении изменений в Приказ Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 9 сентября 2011 г. N 1032н "Об утверждении Порядка возмещения субвенций, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на осуществление переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования и использованных не по целевому назначению".
2.9. Закрепленный п. 1 ст. 7 комментируемого Закона состав полномочий федерального органа исполнительной власти носит открытый характер в связи с потребностями его модификации в условиях меняющейся социально-экономической обстановки, необходимости расширения регулятивных полномочий уполномоченного органа по нормативному урегулированию тех или иных вопросов и проблем, возникающих в сфере здравоохранения, ОМС.
3. Закрепленные в п. 2 ст. 7 комментируемого Закона права и обязанности ФФОМС можно объединить в три группы по критерию функциональной предназначенности для системы ОМС: регулятивные, контрольные и информационные.
Для осуществления закрепленных ст. 6 комментируемого Закона делегированных полномочий на уровне субъектов РФ ФФОМС осуществляет следующие регулятивные полномочия:
1) издает нормативные правовые акты и методические указания по осуществлению ТФОМС переданных полномочий;
2) предоставляет субвенции из бюджета ФФОМС бюджетам ТФОМС для финансового обеспечения осуществления полномочий, переданных в соответствии с ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона;
3) согласовывает структуру ТФОМС, назначение на должность и освобождение от должности руководителей ТФОМС, а также нормативы расходов на обеспечение выполнения ТФОМС своих функций.
Основную часть перечисленных в настоящей статье полномочий ФФОМС составляют контрольные полномочия, согласно которым ФФОМС:
1) осуществляет контроль за уплатой страховых взносов на ОМС неработающего населения;
2) устанавливает формы отчетности в сфере ОМС и порядок ее ведения (см., например, Приказы ФФОМС от 31 декабря 2013 г. N 294 "Об утверждении формы отчетности", от 20 ноября 2017 г. N 327 "Об утверждении формы и порядка предоставления отчета об использовании субвенций, предоставленных из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования");
3) устанавливает порядок осуществления контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по ОМС застрахованным лицам (Приказ ФФОМС от 28 февраля 2019 г. N 36 "Об утверждении Порядка организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию");
4) осуществляет в установленном им порядке контроль за соблюдением законодательства об ОМС и за использованием средств ОМС, в том числе проводит проверки и ревизии.
Под проверкой, осуществляемой ФФОМС, в данном случае понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в отношении деятельности объекта контроля (медицинской организации) за определенный период. Проверка, как правило, представляет собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемого субъекта. Проверка затрагивает основные финансовые характеристики его деятельности: выполнение финансовых обязательств, целевое использование полученных бюджетных средств, правильность ведения кассовых операций и т.д. Предметом проверки выступают различные документы: первичные документы, бухгалтерская отчетность, сметы медицинских организаций и иные документы, характеризующие ход правоотношений в области ОМС и бюджетных правоотношений, в рамках которых системе ОМС из бюджета предоставляются денежные средства <68>.
--------------------------------
<68> См. также: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. 2-е издание, переработанное и дополненное. М., 2017. С. 366.
Под ревизией, осуществляемой ФФОМС, понимается комплексная проверка деятельности подконтрольных субъектов, выражающаяся в проведении контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности всей совокупности совершенных финансовых и хозяйственных операций, достоверности и правильности их отражения в бюджетной (бухгалтерской) отчетности. Ревизия представляет собой систему контрольных действий по документальной и фактической проверке законности и обоснованности совершенных в ревизуемом периоде финансовых операций, отражающих результаты деятельности медицинских организаций, вовлеченных в систему ОМС. Проведение ревизий основывается на проверке первичных документов, бухгалтерской и статистической отчетности, фактического наличия и использования денежных средств и иных материальных ценностей.
Проверки, ревизии делятся на группы по различным критериям:
- по содержанию (документальные и фактические проверки, ревизии);
- по степени охвата данных (сплошные проверки, ревизии (контроль всех документов и материальных ценностей) и выборочные проверки, ревизии (контролируется не весь объект, а его выборка));
- по организационному признаку (плановые проверки, ревизии (предусмотренные в плане работы соответствующего органа) и внеплановые проверки, ревизии (назначенные в связи с поступлением жалоб и заявлений, требующих безотлагательной проверки)) <69>.
--------------------------------
<69> См. также: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. 2-е издание, переработанное и дополненное. М., 2017. С. 367 - 368.
Акты ФФОМС, так же как и акты ТФОМС, будучи разновидностью индивидуальных правовых актов, подлежат обжалованию в судебном порядке, в силу связи с медицинской деятельностью экономического характера - в порядке арбитражного судопроизводства.
Примеры. В рамках дела N А65-13470/2019 было обжаловано решение органа ТФОМС в части восстановления использованных не по целевому назначению денежных средств, штрафа (см. Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 17 марта 2020 г. N Ф06-58794/2020).
Обжалуются также и акты проверок, требования о выполнении обязательств перед фондом (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 12 августа 2019 г. N Ф02-2855/2019 по делу N А74-11223/2018, Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 17 марта 2020 г. N Ф06-58794/2020 по делу N А65-13470/2019).
Также в качестве примеров можно назвать Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 22 января 2018 г. N Ф01-5832/2017 по делу N А43-21948/2016; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 11 июля 2019 г. N Ф03-2830/2019 по делу N А73-22024/2018; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 15 мая 2019 г. N Ф04-1885/2019 по делу N А45-34117/2018.
Помимо собственно контрольных полномочий ФФОМС наделен и информационными, точнее информационно-контрольными, полномочиями: осуществляет контроль над функционированием информационных систем и порядком информационного взаимодействия уполномоченных органов, медицинских организаций в сфере ОМС.
