Статья 8. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования
Комментарий к статье 8
1. Статья 8 комментируемого Закона закрепляет перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ, реализуемых по отношению к сфере ОМС. По своему содержанию и природе предусмотренные ст. 8 комментируемого Закона полномочия органов государственной власти субъектов РФ носят финансово-правовой характер в силу их прямой связи с бюджетно-правовым режимом финансово-материальной базы фондов ОМС.
К числу полномочий органов государственной власти субъектов РФ, реализуемых по отношению к сфере ОМС, относятся следующие:
1) уплата страховых взносов на ОМС неработающего населения.
Уплата страховых взносов на ОМС неработающего населения как полномочие органов государственной власти субъектов РФ, реализуемое по отношению к сфере ОМС, имеет значение для формирования финансовой, точнее доходной, части бюджета фондов медицинского страхования. Страховые взносы - разновидность доходов бюджета ФФОМС и бюджетов ТФОМС (БК РФ) (подробнее о природе страховых взносов на ОМС говорится в комментарии к ст. 5). Дополнительные объемы страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой ОМС, подразумевают повышение уровня расходов бюджетов фондов ОМС. И доходы, и расходы этих бюджетов должны быть утверждены в нормативном порядке - в рамках бюджетного процесса;
2) установление в территориальных программах ОМС дополнительных объемов страхового обеспечения по страховым случаям, установленным базовой программой ОМС, а также дополнительных видов и условий оказания медицинской помощи, не установленных базовой программой ОМС, а также финансовое обеспечение и реализация территориальных программ ОМС в размере, превышающем размер субвенций, предоставляемых из бюджета ФФОМС бюджетам ТФОМС (подробнее см. п. 2 комментария к ст. 36);
3) утверждение бюджетов ТФОМС и отчетов об их исполнении.
К числу принципиально значимых полномочий органов государственной власти субъектов РФ в сфере ОМС относится утверждение бюджетов ТФОМС и отчетов об их исполнении. Данное полномочие субъектов РФ относится к сфере финансово-правового регулирования бюджетной системы, а именно того ее звена, который относится к региональному уровню. Бюджеты рассматриваемых фондов должны быть обеспечены доходами и расходами как слагаемыми правового режима фондов.
Бюджеты территориальных государственных фондов ОМС входят в состав бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, соответственно, на них распространяются требования бюджетного законодательства РФ и принятых в соответствии с ним актов бюджетного законодательства субъектов РФ. Под бюджетной системой РФ законодательство понимает основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов (ст. 6 БК РФ).
Бюджеты территориальных государственных фондов ОМС являются разновидностью бюджетов государственных внебюджетных фондов. Бюджеты государственных внебюджетных фондов в составе бюджетной системы РФ - это разновидность целевых фондов, функционирующих относительно обособленно от иных бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, созданных с целью финансирования мероприятий и задач, соответствующих содержанию социально-экономической функции государства. БК РФ в ранее действовавшей редакции <70> определял государственные внебюджетные фонды как фонды денежных средств, образуемые вне федеральных бюджетов и бюджетов субъектов РФ и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на страхование, социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь. Действующая редакция БК РФ дефиницию данных фондов, соответственно, и их бюджетов не закрепляет. Однако анализ сложившегося к настоящему времени правового режима государственных внебюджетных фондов и их бюджетов свидетельствует, что их правовой режим - его финансово-правовые характеристики - существенно не изменился. Приведенная выше дефиниция не потеряла своей актуальности.
--------------------------------
<70> До принятия Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".
Таким образом, финансово-правовые основы функционирования территориальных государственных внебюджетных фондов, в том числе территориальных фондов ОМС, охватываются их бюджетами. Согласно ст. 10 БК РФ бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов наряду с федеральным бюджетом, бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований являются составной частью бюджетной системы Российской Федерации. Будучи элементом структуры бюджетной системы, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов представляют собой бюджетные фонды, отделенные от иных бюджетов в составе бюджетной системы Российской Федерации. Это означает, что бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов ОМС образованы вне бюджетов соответствующих субъектов РФ как основных финансовых фондов субъектов РФ, не входят в их состав. В то же время следует констатировать, что государственные внебюджетные фонды, как федеральные, так и территориальные, не всецело независимы от бюджетов бюджетной системы. В бюджеты государственных внебюджетных фондов могут привлекаться денежные средства из бюджетов бюджетной системы в форме межбюджетных трансфертов из соответствующего бюджета (субвенции, субсидии). Так, в соответствии с бюджетным законодательством конкретного субъекта РФ в бюджет ТФОМС могут направляться бюджетные средства из бюджета соответствующего субъекта РФ, в ведении которого находится соответствующий территориальный фонд. Основания выделения соответствующих ресурсов также отнесены к регулирующим полномочиям органов государственной власти субъектов РФ.
Бюджеты государственных внебюджетных фондов, в том числе территориальных фондов ОМС, имеют правовую форму - утверждаются в рамках бюджетного процесса в форме законодательного акта - в форме закона соответствующего субъекта РФ, принимаемого органами законодательной власти субъектов РФ. Законодательство России определяет бюджетный процесс как деятельность по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю за их исполнением, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности (ст. 6 БК РФ). Особенности понимания бюджетного процесса в российской модели бюджетного устройства заключаются в том, что стадии бюджетного процесса охватывают как законодательную, так и правоприменительную деятельность в связи с формированием и исполнением бюджета, имеющего правовую форму <71>. Осуществление бюджетного процесса относительно бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, в том числе бюджетов ТФОМС, сходно с правовым режимом бюджетного процесса относительно бюджета Российской Федерации, а также бюджетов субъектов РФ. Это означает, что к утверждению и исполнению, ведению отчетности бюджетов ТФОМС, формированию доходов их бюджетов и осуществлению расходов их бюджетов БК РФ предъявляются такие же требования, как к федеральному и региональному бюджету, доходам и расходам бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.
--------------------------------
<71> См. также: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: Монография. М.: ИНФРА-М, 2017. С. 185 - 191; Она же. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 243 - 251.
Доходы бюджета ТФОМС образуются за счет:
- страховых взносов (отчислений) хозяйствующих субъектов на ОМС;
- недоимок, пеней и штрафов по взносам в фонды ОМС;
- межбюджетных трансфертов из федерального и регионального бюджетов;
- добровольных взносов юридических и физических лиц и т.д. (ст. 146 БК РФ).
Расходы бюджета ТФОМС включают:
- затраты на финансовое обеспечение его задач и функций;
- затраты на текущее функционирование фонда;
- расходы на выполнение целевых программ по оказанию медицинской помощи по ОМС.
ТФОМС функционируют во взаимосвязи со страховыми медицинскими организациями, а также своими филиалами. В ходе исполнения бюджета они предоставляют им бюджетные средства на осуществление территориальной программы ОМС. Эти средства поступают в медицинские учреждения, организации в соответствии с договорами, заключенными со страховыми медицинскими организациями или филиалами ТФОМС. В случае предоставления бюджетных средств фондов ОМС медицинским учреждениям, организациям их деятельность подлежит контролю, в том числе на предмет целевого использования денежных ресурсов (на практике получили распространение правонарушения в виде нецелевого использования бюджетных средств данными организациями, о чем свидетельствуют принятые судебные акты по вопросам обжалования актов о привлечении их к ответственности, см., например, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 июля 2017 г. N Ф01-2726/2017 по делу N А43-23330/2016; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23 января 2017 г. N Ф02-6496/2016 по делу N А19-4103/2016; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 8 августа 2017 г. N Ф04-2698/2017 по делу N А03-5927/2016; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16 октября 2019 г. N Ф01-5071/2019 по делу N А29-7190/2018; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 января 2019 г. N Ф02-6272/2018 по делу N А74-3236/2018). Контроль над исполнением бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованием их бюджетных средств осуществляется органами, обеспечивающими контроль над исполнением бюджетов бюджетной системы, в порядке, установленном для соответствующих бюджетов.
Наличие в Российской Федерации ТФОМС, наделенных самостоятельными бюджетами, выражает тенденцию расширения бюджетной системы государства, выведения ее юридических основ на региональный уровень.
Систематизация и анализ судебных актов свидетельствуют о наличии немалого количества споров в связи с реализацией финансово-правовой составляющей правового статуса органов государственной власти субъектов РФ в сфере ОМС, например, в связи со своевременной уплатой страховых взносов на ОМС, а также целевым использованием денежных средств ТФОМС.
2. Состав полномочий, закрепленных ст. 8 комментируемого Закона, носит ограниченный характер, которому должны следовать органы государственной власти субъектов РФ в ходе реализации региональной компетенции на упорядочение тех или иных вопросов, вступление в те или иные отраслевые общественные отношения. Это объясняется необходимостью соблюдать жесткие ограничения Конституции РФ по отношению к разграничению предметов ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Иными словами, положения Конституции РФ первично определяют состав полномочий Российской Федерации и субъектов РФ применительно к различным сферам общественных отношений. Так, например, анализируя конституционные нормы применительно к комментируемому Закону, заметим, что в соответствии со ст. 71 Конституции РФ финансовое регулирование относится к предмету ведения Российской Федерации, что означает приоритетность положений именно нормативных правовых актов, принятых на федеральном уровне, перед положениями нормативных правовых актов субъектов РФ. Соответственно, на уровне федерального законодательства, а именно настоящим Федеральным законом (абз. 4 ст. 8), закрепляется правило, согласно которому полномочия по "финансовому обеспечению и реализации территориальных программ обязательного медицинского страхования в размере, превышающем размер субвенций, предоставляемых из бюджета Федерального фонда бюджетам территориальных фондов" предоставлены органам государственной власти субъектов РФ. Как следствие, органы государственной власти субъектов РФ не вправе отказаться от нормативного закрепления в региональных нормативных правовых актах (в целях детализации) и последующей реализации такого полномочия, которым они наделены в соответствии с законодательством Российской Федерации. Наряду с этим органы государственной власти субъектов РФ не вправе реализовать иные полномочия, не предусмотренные ст. 8 комментируемого Закона, т.е. выходящие за круг их предметов ведения и полномочий, соответствующий конституционному подходу к разграничению предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ.
