Статья 12. Страховщик
Комментарий к статье 12
1. Комментируемая статья дает понятие страховщика для целей ОМС. Страховщиком по ОМС назван ФФОМС в рамках реализации базовой программы ОМС.
Общее понятие страховщика для целей страхования приводится в Законе РФ "Об организации страхового дела в РФ" и ГК РФ, а для целей обязательного социального страхования - в ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".
2. Согласно п. 1 ст. 6 Закона РФ "Об организации страхового дела в РФ" страховщики - страховые организации и общества взаимного страхования, созданные в соответствии с законодательством РФ для осуществления деятельности по страхованию, перестрахованию, взаимному страхованию и получившие лицензии на осуществление соответствующего вида страховой деятельности в установленном Законом РФ "Об организации страхового дела в РФ" порядке. ГК РФ в ст. 938 определяет страховщика в качестве юридического лица, имеющего разрешения (лицензии) на осуществление страхования соответствующего вида. Требования, которым должны отвечать страховые организации, порядок лицензирования их деятельности и осуществления надзора за этой деятельностью определяются законами о страховании.
Однако эти определения не имеют отношения к страховщику в ОМС, которым назван ФФОМС в силу специфики правового статуса последнего. В большей степени они относятся к страховым медицинским организациям (см. комментарий к ст. 14).
Абзацем 3 п. 2 ст. 6 ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" определено, что страховщики в социальном страховании - это коммерческие или некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.
Частью 1 комментируемой статьи определено, что ФФОМС является страховщиком только в рамках базовой программы ОМС. Страховщиками в рамках территориальных программ ОМС являются соответствующие ТФОМС (см. комментарий к ст. 13), а также в определенном объеме страховые медицинские организации (см. комментарий к ст. 14). Тем самым устанавливается специфика ОМС, заключающаяся в том, что на стороне страховщика фактически выступают три вида организаций разного уровня.
Таким образом, можно говорить, что название комментируемой статьи не является корректным. Более правильно было бы называть ФФОМС федеральным страховщиком в ОМС.
От понятия ФФОМС как страховщика в ОМС - организации и субъекта права - необходимо отделять Фонд ОМС как централизованный фонд, состоящий из денежных средств, внесенных за счет страховых взносов на ОМС страхователями ОМС, и являющийся объектом права. Фонд ОМС как объект права находится в собственности Российской Федерации.
3. ФФОМС был создан задолго до появления современного обязательного социального страхования и ОМС, а именно 24 февраля 1993 г. Постановлением Верховного Совета РФ N 4543-1.
В соответствии с Указом Президента РФ от 29 июня 1998 г. N 729 "Вопросы Федерального фонда обязательного медицинского страхования" установлено, что Правительство РФ утверждает устав ФФОМС. Обязанность принятия устава ФФОМС также установлена ст. 33 и п. 1 ч. 13 ст. 51 комментируемого Закона (об особенностях правового положения ФФОМС см. в комментарий к ст. 33).
4. Согласно ч. 2 комментируемой статьи ФФОМС - некоммерческая организация, созданная РФ в соответствии с комментируемым Законом для реализации государственной политики в сфере ОМС. Из данной части комментируемой статьи можно выделить ряд признаков ФФОМС.
Во-первых, ФФОМС является некоммерческой организацией, то есть основная цель его при создании и при осуществлении текущей деятельности не связана и не может быть связана с извлечением прибыли.
Во-вторых, поскольку ФФОМС является некоммерческой организацией, для участия в хозяйственном обороте он должен быть зарегистрирован в качестве юридического лица в организационно-правовой форме, предусмотренной для некоммерческих организаций. Согласно п. 3 Устава ФФОМС ФФОМС является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением.
Из данной нормы следует, что ФФОМС - это некоммерческая организация, созданная в форме государственного учреждения, следовательно, правовое положение ФФОМС должно также определяться положениями ФЗ "О некоммерческих организациях". В указанном Законе действительно имеется ст. 9.1, которая посвящена определению государственных учреждений, под которыми в силу п. 1 понимаются учреждения, созданные РФ. В п. 2 ст. 9.1 ФЗ "О некоммерческих организациях" определены три типа государственных учреждений: автономные, бюджетные и казенные. Однако, как следует из ст. 9.2 указанного Закона и ст. 6 БК РФ, ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", ст. ст. 123.21 и 123.22 ГК РФ, ФФОМС нельзя отнести ни к одному из типов учреждений.
Пункт 5 ст. 1 ФЗ "О некоммерческих организациях" указывает, что данный Закон не распространяется на органы государственной власти, иные государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, публично-правовые компании, а также на автономные учреждения, если иное не установлено федеральным законом. Однако данная норма не исключает возможность применения указанного Закона не к органам управления, а к самому ФФОМС, при этом ФФОМС не является также (добавляя к вышеперечисленному) органом государственной власти или публично-правовой компанией.
Таким образом, ФФОМС представляет собой специальный тип учреждений, на который не могут распространяться в полной мере положения законодательства об иных государственных учреждениях. Данный вывод подкрепляется также и иными доказательствами. Например, ФФОМС наделяется властными полномочиями (п. п. 6 и 7 ч. 8 ст. 33 комментируемого Закона), что типично для органов государственной власти.
5. Имущество ФФОМС является федеральной собственностью, а за ФФОМС закрепляется на праве оперативного управления. ФФОМС ежегодно составляет и представляет в Министерство здравоохранения РФ проект бюджета ФФОМС на очередной финансовый год и плановый период и проект отчета об исполнении бюджета. Само же формирование и исполнение бюджета ФФОМС осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством России.
ФФОМС может быть ликвидирован в случае принятия соответствующего федерального закона. Порядок ликвидации ФФОМС определяется гражданским законодательством.
6. Полномочия ФФОМС как субъекта, созданного для реализации государственной политики в сфере ОМС, более подробно раскрываются в ст. 33 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 33).
