Статья 33. Правовое положение, полномочия и органы управления Федерального фонда
Комментарий к статье 33
1. В ч. 1 комментируемой статьи приводятся нормативные акты, которые определяют правовое положение ФФОМС. Согласно комментируемой норме к ним отнесены Федеральный закон о государственных социальных фондах, комментируемый Закон, иные федеральные законы и Устав ФФОМС, который утверждается Правительством РФ. Приведенные нормативные акты расположены по юридической силе от большего к меньшему (по сути, Устав ФФОМС - это подзаконный нормативный акт, а предшествующие ему - федеральные законы).
При этом комментируемая статья содержит противоречивые положения. Так, в ней говорится, что нормативным актом, который обладает большей юридической силой при определении правового положения ФФОМС, является федеральный закон о государственных социальных фондах. Одновременно указывается, что правовой статус ФФОМС определяется также Уставом ФФОМС.
В то же время ч. 13 ст. 51 комментируемого Закона устанавливает временный режим правового положения ФФОМС и ТФОМС до дня вступления в силу федерального закона о государственных социальных фондах. Устав ФФОМС и Типовое положение о ТФОМС действуют лишь до начала действия такого закона о государственных социальных фондах.
В настоящее время такой закон не принят, нет и законопроекта о государственных социальных фондах, и поэтому действует Устав ФФОМС, утвержденный Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1998 г. N 857.
Таким образом, в настоящее время правовое положение ФФОМС определяется комментируемым Законом, некоторыми иными федеральными законами (например, НК РФ, БК, ГК РФ), а также Уставом ФФОМС.
В связи с этим интересно содержание п. 2 Устава ФФОМС, в котором сказано, что ФФОМС осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами Минздрава России и Уставом ФФОМС. Данная норма значительно отличается от ст. 33 комментируемого Закона. Однако, поскольку она содержится в подзаконном акте, то не может противоречить комментируемой норме, и ее стоит толковать буквально: п. 2 Устава ФФОМС не определяет правовое положение ФФОМС, а лишь указывает, какими нормативными актами руководствуется ФФОМС в своей деятельности.
2. Частично правовое положение ФФОМС также раскрывается в ст. 13 настоящего Федерального закона (см. комментарий к ст. 13). Согласно пп. 3 и 4 Устава ФФОМС последний является юридическим лицом - самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, имеет самостоятельный баланс, обособленное имущество, счета в учреждениях Центрального банка РФ и других кредитных организациях, печать со своим наименованием, штампы и бланки установленного образца.
Имущество ФФОМС является федеральной собственностью и закрепляется за ним на праве оперативного управления. Формирование и исполнение бюджета ФФОМС осуществляется в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации (что, с одной стороны, означает включение ФФОМС в бюджетный процесс России, а с другой стороны, указывает на необходимость принятия нормативного акта - бюджета ФФОМС).
ФФОМС ежегодно составляет и представляет в Минздрав России проект бюджета ФФОМС на очередной финансовый год и плановый период и проект отчета об исполнении бюджета, а также бюджетную отчетность, составляемую в порядке, установленном Минфином России. В соответствии с п. 23.2 Устава ФФОМС, Приказом Минздрава России от 13 июня 2013 г. N 376н "Об организации плановых проверок деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования" Минздрав осуществляет плановые проверки ФФОМС.
Правительством РФ в Постановлении от 29 декабря 2008 г. N 1060 "Вопросы федерального фонда обязательного медицинского страхования" устанавливается предельная штатная численность и фонд оплаты труда работников ФФОМС. Работники ФФОМС по размеру оплаты труда, условиям медицинского и бытового обслуживания приравниваются к работникам федеральных агентств, подведомственных федеральным министерствам.
Таким образом, можно говорить, что ФФОМС подотчетен Минздраву России, Минфину России, Правительству РФ.
В качестве особенности ФФОМС необходимо также указать, что ликвидирован ФФОМС может быть лишь на основании федерального закона.
3. Часть 2 комментируемой статьи определяет органы управления ФФОМС, которыми названы правление ФФОМС и председатель ФФОМС. Таким образом, в ФФОМС применяется двухзвенная система управления. При этом ч. 3 - 6 комментируемой статьи посвящены более подробному освещению деятельности Правления. Фигуре председателя ФФОМС посвящена дополнительно лишь ч. 7 комментируемой нормы. Следовательно, высшим органом управления ФФОМС является правление ФФОМС. Этот вывод подтверждается положениями Устава ФФОМС, по которому председатель ФФОМС назван исполнительным органом.
3.1. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, правление ФФОМС является коллегиальным органом, определяющим основные направления деятельности ФФОМС и осуществляющим текущий контроль за его деятельностью. К его компетенции относятся вопросы:
1) утверждения перспективных планов работы ФФОМС;
2) рассмотрения проектов бюджета ФФОМС и отчетов о его исполнении, утверждение годовых отчетов о результатах деятельности ФФОМС;
3) рассмотрения разрабатываемых ФФОМС проектов нормативных актов по совершенствованию системы ОМС;
4) принятия решений о внесении в установленном порядке предложений по определению норматива средств на содержание ФФОМС, о рекомендациях по определению норматива средств на содержание ТФОМС и страховых медицинских организаций.
Как видно, правление ФФОМС не занимается текущей деятельностью ФФОМС, но осуществляет контроль за ней.
Согласно ч. 4 комментируемой статьи и п. 19 Устава ФФОМС в состав правления ФФОМС входят 11 человек. Персональный состав ФФОМС утверждается Правительством РФ на срок 3 года по представлению руководителя Минздрава РФ. При этом министр здравоохранения РФ не просто входит в правление ФФОМС по должности, но и является председателем правления ФФОМС также по должности, то есть руководитель Минздрава РФ одновременно возглавляет правление ФФОМС.
Председатель ФФОМС входит в правление ФФОМС также по должности.
Помимо указанных лиц в состав правления ФФОМС могут входить представители федеральных органов законодательной и исполнительной власти, общероссийских объединений работодателей, общероссийских объединений профсоюзов и иных общественных объединений. При включении в состав правления представителей общероссийских объединений работодателей и общероссийских объединений профсоюзов они входят в состав правления на паритетных началах (что означает наличие у них равных прав с иными членами правления ФФОМС). Федеральные органы законодательной и исполнительной власти и общественные объединения до истечения срока полномочий правления вправе внести в Правительство РФ предложения о замене кандидатур, ранее внесенных и утвержденных Правительством РФ в качестве членов правления. Данная норма Устава ФФОМС позволяет сохранять активных участников правления ФФОМС в тех случаях, когда член правления ФФОМС утратил связь с органом или общественным объединением, которые выдвинули его в правление.
3.2. Как уже говорилось, текущей деятельностью ФФОМС занимается председатель ФФОМС, он несет персональную ответственность за ее результаты и подотчетен правлению ФФОМС.
Председатель ФФОМС назначается на должность и освобождается от должности Правительством РФ по предложению министра здравоохранения РФ. В свою очередь председатель ФФОМС может иметь заместителей, которые назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ по предложению Министра здравоохранения РФ на основании предложения председателя ФФОМС.
Председатель ФФОМС:
1) действует от имени ФФОМС без доверенности;
2) распоряжается имуществом ФФОМС в установленном порядке;
3) заключает договоры;
4) открывает расчетный и другие счета;
5) представляет в Минздрав России проект Устава ФФОМС;
6) представляет в Минздрав России на утверждение:
- проект ежегодного плана и показателей деятельности ФФОМС и отчет об их исполнении;
- административные регламенты исполнения государственных функций;
- административные регламенты предоставления государственных услуг;
7) утверждает по согласованию с правлением структуру, штатное расписание и смету расходов ФФОМС;
8) издает приказы и дает указания, обязательные для исполнения всеми работниками ФФОМС;
9) по согласованию с правлением представляет в Минздрав России проекты федеральных законов о бюджете ФФОМС и о его исполнении;
10) по вопросам, относящимся к компетенции ФФОМС, утверждает нормативно-методические документы, обязательные для исполнения ТФОМС и страховыми медицинскими организациями, входящими в систему ОМС;
11) использует для выполнения задач, стоящих перед ФФОМС, финансовые средства в пределах утвержденных бюджета и сметы расходов;
12) принимает на работу и увольняет работников в соответствии с трудовым законодательством Российской Федерации;
13) организует учет и отчетность ФФОМС;
14) несет персональную ответственность за организацию в ФФОМС защиты сведений, составляющих государственную тайну, а также за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими государственную тайну.
Председатель ФФОМС решает все вопросы деятельности ФФОМС, кроме тех, которые в соответствии с Уставом ФФОМС входят в исключительную компетенцию правления ФФОМС, а также в компетенцию Минздрава России.
4. Часть 8 комментируемой статьи содержит перечисление полномочий ФФОМС в сфере ОМС. Устав ФФОМС фактически дублирует его. В целом указанные полномочия делятся на ряд групп.
Дидактические полномочия (пп. 1, 8, 16 - 19 ч. 8 комментируемой статьи), к которым относятся соответственно:
- участие в разработке программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (п. 1) (более подробно см. комментарий к ст. 35);
- определение общих принципов построения и функционирования информационных систем и порядка информационного взаимодействия в сфере ОМС (п. 8). Данное полномочие реализовано посредством принятия Приказа ФФОМС от 7 апреля 2011 г. N 79 "Об утверждении Общих принципов построения и функционирования информационных систем и порядка информационного взаимодействия в сфере обязательного медицинского страхования", которым устанавливаются единые требования и правила информационного взаимодействия, применяемых участниками и субъектами системы ОМС. Указанные требования являются обязательными для всех информационных систем участников и субъектов ОМС, осуществляющих информационный обмен;
- осуществление международного сотрудничества в сфере ОМС (п. 16);
- право организовывать подготовку и дополнительное профессиональное образование, в том числе за пределами территории РФ, работников ФФОМС и участников ОМС в целях осуществления деятельности в сфере ОМС (п. 17). В развитие данного полномочия издан Приказ ФФОМС от 5 сентября 2017 г. N 219 "Об утверждении Положения об организации международного сотрудничества в сфере обязательного медицинского страхования, подготовке и дополнительном профессиональном образовании за пределами территории Российской Федерации работников Федерального фонда обязательного медицинского страхования и участников обязательного медицинского страхования";
- осуществление организации научно-исследовательской работы по вопросам ОМС, в том числе в целях реализации полномочий ФФОМС (п. 18). В рамках данной компетенции ФФОМС разрабатывает план научно-исследовательских работ ФФОМС, который также учитывается в перспективном плане ФФОМС на соответствующий год;
- принятие решения об образовании совещательных, координационных органов ФФОМС, утверждение их состава и порядка деятельности (п. 19). В развитие данного полномочия Приказом ФФОМС от 3 апреля 2013 г. N 76 утверждены Положение о Межрегиональном координационном совете по организации защиты прав застрахованных лиц при предоставлении медицинской помощи и реализации законодательства в сфере обязательного медицинского страхования и Положение о координационном совете по организации защиты прав застрахованных лиц при предоставлении медицинской помощи и реализации законодательства в сфере обязательного медицинского страхования в субъекте Российской Федерации; также Приказом ФФОМС от 28 марта 2012 г. N 61 "О совете директоров фондов обязательного медицинского страхования" утверждено Положение о Совете директоров фондов ОМС (данный орган является консультативным и не входит в систему органов управления ФФОМС).
Другой группой полномочий ФФОМС являются финансовые полномочия (пп. 2, 2.1 ч. 8 комментируемой статьи), в соответствии с которыми ФФОМС:
- аккумулирует средства ОМС и управляет ими, формирует и использует резервы для обеспечения финансовой устойчивости ОМС в порядке, установленном Минздравом России (п. 2) (см. комментарий к статьям 21 - 32 гл. 5). В соответствии с официальным сайтом ФФОМС <100> в целях формирования доходной части бюджета ФФОМС осуществляется:
--------------------------------
<100> URL: http://www.ffoms.ru (дата обращения: 15 октября 2020 г.).
а) прогнозирование поступления доходов в бюджет ФФОМС на очередной финансовый год и плановый период на основании прогноза социально-экономического развития РФ;
б) ведение мониторинга поступления доходов в бюджет ФФОМС, анализ его результатов;
в) организационно-методическая поддержка ТФОМС по вопросам применения законодательства об ОМС в части регистрации и снятия с регистрационного учета страхователей для неработающих граждан и уплаты ими страховых взносов;
г) ведение мониторинга применения страхователями для неработающих граждан законодательства об ОМС в части уплаты страховых взносов на ОМС неработающего населения и выполнения ТФОМС функций администратора доходов бюджета ФФОМС, поступающих от их уплаты;
д) организация взаимодействия с налоговыми и финансовыми органами, государственными внебюджетными фондами Российской Федерации по вопросам формирования доходов по ОМС.
При этом при прогнозировании доходов ФФОМС следует исходить из положений Методики прогнозирования поступлений доходов в консолидированный бюджет Российской Федерации на текущий год, очередной финансовый год и плановый период, утв. Приказом ФНС от 6 марта 2020 г. N ЕД-7-1/143@;
- осуществляет выравнивание финансовых условий деятельности ТФОМС в рамках базовой программы ОМС (п. 2.1) (см. комментарий к статьям 21 - 32 гл. 5).
Следующей группой полномочий ФФОМС являются учетные полномочия (пп. 3, 9, 10 - 14 ч. 8 комментируемой статьи), согласно которым ФФОМС:
- получает из ФНС, которая осуществляет контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов на ОМС, необходимую информацию для осуществления ОМС (п. 3);
- ведет единый реестр страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС (п. 9). В соответствии с п. 82 Правил ОМС ФФОМС осуществляет ведение единого реестра страховых медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС в Российской Федерации. Указанный единый реестр составляется из реестров страховых медицинских организаций, которые ведутся ТФОМС. Перечень сведений, включаемых в Реестр страховых медицинских организаций, определяется согласно п. 83 Правил ОМС. ФФОМС обеспечивает размещение на своем официальном сайте в сети Интернет единого реестра страховых медицинских организаций, а также контроль за соблюдением порядка включения (исключения) страховых медицинских организаций в реестр страховых медицинских организаций и мониторинг их деятельности в сфере ОМС;
- ведет единый реестр медицинских организаций, осуществляющих деятельность в сфере ОМС (п. 10). В указанный единый реестр входят реестры медицинских организаций субъектов РФ. Перечень сведений, включаемых в Единый реестр медицинских организаций, определяется согласно п. 101 Правил ОМС. Согласно п. 116 Правил ОМС ФФОМС обеспечивает контроль за соблюдением порядка включения (исключения) медицинских организаций в реестр медицинских организаций и мониторинг их деятельности в сфере ОМС;
- ведет единый реестр экспертов качества медицинской помощи в соответствии с Порядком организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи (п. 11). Порядок организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по ОМС утвержден Приказом ФФОМС от 28 февраля 2019 г. N 36. Как следует из п. 109 указанного Приказа, единый реестр экспертов качества медицинской помощи является совокупностью электронных баз данных территориальных реестров экспертов качества медицинской помощи. При этом территориальный реестр экспертов качества медицинской помощи содержит сведения об экспертах качества медицинской помощи, осуществляющих экспертизу качества медицинской помощи в рамках контроля в субъекте РФ, и является сегментом единого реестра экспертов качества медицинской помощи. Территориальный реестр ведется ТФОМС (подробнее см. п. 6 комментария к ст. 40);
- ведет единый регистр застрахованных лиц (п. 12). Единый регистр ведется в соответствии с Порядком ведения персонифицированного учета в сфере ОМС. Единый регистр в соответствии с указанным нормативным актом представляет собой форму ведения персонифицированного учета сведений о застрахованных лицах, является совокупностью его центрального и региональных сегментов и включает в себя сбор, обработку, передачу и хранение сведений о застрахованных лицах. ТФОМС при внесении изменений в региональный сегмент единого регистра застрахованных лиц формирует файлы с изменениями, которые направляет в ФФОМС для актуализации центрального сегмента единого регистра застрахованных лиц по мере необходимости, но не реже 1 раза в день при наличии изменений в сведениях о застрахованных лицах, а ФФОМС обеспечивает круглосуточный режим приема и обработки файлов с изменениями от ТФОМС;
- вправе обрабатывать данные персонифицированного учета сведений о застрахованных лицах и персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 13). Данное полномочие также основывается на Порядке ведения персонифицированного учета в сфере ОМС;
- в пределах своих полномочий проводит проверку достоверности информации, предоставленной субъектами ОМС и участниками ОМС, и проверку соблюдения требований к порядку и условиям ее предоставления, получения и использования (п. 14).
Еще одной группой являются полномочия, которые можно назвать "властными", характерными для органов государственной власти (пп. 4, 5 - 7, 15 ч. 8 комментируемой статьи, а также подп. 21 п. 8 Устава ФФОМС). К ним относятся следующие полномочия ФФОМС:
- начисление в соответствии со ст. 25 комментируемого Закона и взыскание в судебном порядке со страхователей для неработающих граждан недоимки по страховым взносам на ОМС неработающего населения, штрафы и пени (п. 4). Данное полномочие является одним из важнейших и направлено на поддержание стабильности системы ОМС, а также ее финансовой устойчивости;
- установление форм отчетности и определение порядка ведения учета и порядка ведения отчетности оказанной медицинской помощи по ОМС (п. 5). Формы отчетности медицинских организаций устанавливаются Приказами ФФОМС от 16 августа 2011 г. N 146 "Об утверждении форм отчетности"; от 26 марта 2013 г. N 65 "Об установлении формы и порядка предоставления отчетности о заработной плате работников медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования";
- издание нормативных правовых актов и методических указаний в соответствии с полномочиями, установленными комментируемым Законом (п. 6). При этом нормативные акты ФФОМС, затрагивающие права и обязанности граждан, устанавливающие правовой статус организаций или носящие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации в Минюсте России в соответствии с Указом Президента РФ от 20 марта 2001 г. N 318. Из данного полномочия ФФОМС видно, что комментируемой нормой опущена как минимум одна обязанность ФФОМС - обязанность регистрации определенных нормативных актов в Минюсте России.
Нормативные акты ФФОМС принимаются в соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральным фондом обязательного медицинского страхования и их государственной регистрации, утв. Приказом ФФОМС от 1 июня 2011 г. N 105;
- утверждение форм заявлений, реестров счетов, актов, иных документов, указанных в нормативных правовых актах, предусмотренных комментируемым Законом, и порядка их заполнения, если иное не установлено комментируемым Законом (п. 6.1);
- осуществление в установленном им Порядке контроля за соблюдением субъектами и участниками ОМС законодательства об ОМС и за использованием ими средств ОМС, в том числе проведение проверок и ревизий (п. 7). Порядок осуществления ФФОМС контроля за соблюдением законодательства об ОМС и за использованием средств ОМС утвержден Приказом ФФОМС от 19 декабря 2013 г. N 260. В соответствии с указанным Порядком контролируются субъекты и участники ОМС, а также уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ, иные организации, получающие средства ОМС и (или) реализующие мероприятия, предусмотренные законодательством об ОМС. Контроль осуществляется путем проведения проверок и ревизий по месту нахождения объектов контроля или по месту фактического осуществления их деятельности.
Другой аспект указанного полномочия ФФОМС связан с контролем объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по ОМС. Так, Приказом ФФОМС от 28 февраля 2019 г. N 36 "Об утверждении Порядка организации и проведения контроля объемов, сроков, качества и условий предоставления медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию" определяются мероприятия по проверке соответствия предоставленной застрахованному лицу медицинской помощи условиям договора на оказание и оплату медицинской помощи по ОМС, реализуемые посредством медико-экономического контроля, медико-экономической экспертизы и экспертизы качества медицинской помощи;
- обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих информацию ограниченного доступа (п. 15);
- обеспечение в пределах своей компетенции защиты сведений, составляющих государственную тайну, соблюдение режима секретности (подп. 12 Устава ФФОМС).
