Статья 50. Программы и мероприятия по модернизации здравоохранения
Комментарий к статье 50
1. Статья 50 комментируемого Закона предусматривает особенности реализации и финансового обеспечения региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ и мероприятий по модернизации государственных учреждений, оказывающих медицинскую помощь, уполномоченных в сфере здравоохранения государственных учреждений в рамках конкретных финансовых периодов, а также упорядочивает ряд иных организационных вопросов системы ОМС, сферы здравоохранения. Большая часть норм, содержащихся в комментируемой статье, в настоящее время не применяется в силу ограниченного периода их действия.
В ч. 1 - 2.1 комментируемой статьи предусмотрены особенности реализации и финансового обеспечения региональных программ модернизации здравоохранения в различные временные периоды: в 2011 - 2012 годах, в 2013 году, а также в 2014 - 2018 годах. Финансовое обеспечение указанных программ возможно за счет:
- использования целевых доходов государственных внебюджетных фондов для финансирования выполнения региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ;
- возможности использования "остатков" бюджетных ресурсов на реализацию запланированных программами мероприятий.
Средства на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ предоставляются из бюджета ФФОМС в виде субсидий.
В модели бюджетного устройства России такая форма межбюджетных трансфертов, как субсидии, предоставляется субъектам РФ и муниципальным образованиям, а также государственным внебюджетным фондам, в том числе ТФОМС, из федерального бюджета в целях софинансирования расходных обязательств указанных субъектов, реализуемых в числе прочих моментов на уровне функционирования ТФОМС (ст. ст. 132, 139 БК РФ). Совокупный анализ нормативных актов разных уровней, в том числе применительно к сфере оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, позволяет различать субсидии двух видов: текущие (на осуществление расходов на оказание бесплатной медицинской помощи, реализацию медицинских программ, текущую деятельность медицинских организаций по их реализации функций в сфере здравоохранения) и инвестиционные (инвестиции в инфраструктуру медицинской сферы, например строительство новых зданий для медицинских организаций) <112>.
--------------------------------
<112> См. также: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: Монография. М.: ИНФРА-М, 2017. С. 343; Она же. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 343.
При этом предоставленные средства субсидий должны быть использованы на определенные цели, а именно на реализацию региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ. В ч. 3 комментируемой статьи уточнены виды целевых расходов бюджета ФФОМС на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ:
1) укрепление материально-технической базы государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, в том числе строительство, реконструкция объектов капитального строительства и (или) их этапы, обеспечение завершения строительства ранее начатых объектов, капитальный ремонт государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, приобретение медицинского оборудования, - в указанных целях, в частности, должна была осуществляться реализация программ по модернизации здравоохранения в 2013 - 2017 годах.
Пример. Суды обоснованно признали доказанным ТУ Росфиннадзора, что Министерством финансов Республики Хакасия не обеспечено выполнение задач и достижение целей предоставления субсидии, поскольку средства межбюджетного трансферта не были направлены на строительство перинатального центра даже при наличии кредиторской задолженности перед подрядчиком за выполненные работы. Вместе с тем данные денежные средства отсутствовали на лицевом счете Министерства (см. Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 26 октября 2016 г. N Ф02-5566/2016 по делу N А74-11761/2015).
Суды обоснованно отмечают, что приобретенные расходные материалы не могут относиться к медицинскому оборудованию, если не включены в код 3311000 "Медицинское и хирургическое оборудование, ортопедические приспособления" ОК 004-93, а следовательно, не входят в перечень, установленный ч. 3 ст. 50 комментируемого Закона (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 25 марта 2014 г. по делу N А12-19994/2013).
Судебная практика свидетельствует о распространенных фактах нарушения целевого характера использования бюджетных средств в сфере обязательного медицинского страхования.
Пример. Согласно материалам судебного дела, изложенным в Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 марта 2020 г. N Ф08-1565/2020 по делу N А63-1444/2019 о взыскании денежных средств обязательного медицинского страхования, использованных не по целевому назначению, ТФОМС в своем заявлении в суд указал на неисполнение обществом требования о восстановлении на расчетном счете денежных средств, использованных на выплаты, не предусмотренные тарифным соглашением. Решением суда требование фонда было удовлетворено, поскольку списание со счета филиала общества, открытого для учета средств обязательного медицинского страхования, денежных средств на внутрихозяйственные расходы свидетельствует об их нецелевом использовании.
См. также: Определение Верховного Суда РФ от 12 сентября 2019 г. N 302-ЭС19-12656 по делу N А74-10036/2018; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 18 октября 2019 г. N Ф01-5326/201 по делу N А29-10684/2018; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 января 2019 г. N Ф02-6272/2018 по делу N А74-3236/2018; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 июня 2020 г. N Ф04-920/2020 по делу N А27-17169/2019; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20 февраля 2020 г. N Ф05-25612/2019 по делу N А41-1411/2019; Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 мая 2020 г. N Ф07-2017/2020 по делу N А13-12750/2019.
Финансовое обеспечение программ в 2014 - 2017 годах в указанных целях в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров осуществляется за счет остатков средств, образовавшихся по состоянию на 1 января очередного финансового года в бюджете ФФОМС, бюджетах ТФОМС, бюджетах субъектов РФ в результате неполного использования средств, предусмотренных федеральным законом о бюджете ФФОМС на очередной финансовый год и на плановый период на указанные цели, и средств бюджетов субъектов РФ;
2) внедрение современных информационных систем в здравоохранение в целях создания единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения, перехода на полисы обязательного медицинского страхования единого образца, внедрение телемедицинских систем, систем электронного документооборота и ведение медицинских карт пациентов в электронном виде - в указанных целях, в частности, осуществляется реализация мероприятий по модернизации здравоохранения в 2014 - 2018 годах в части мероприятий, предусмотренных ч. 12.1 настоящей статьи. В ней предусмотрено, что Минздрав России обеспечивает создание и функционирование федерального центра обработки данных, а также создание временной площадки федерального центра обработки данных, создание, внедрение, развитие и функционирование федеральных прикладных компонентов единой государственной информационной системы в сфере здравоохранения.
При этом финансовое обеспечение осуществляется за счет остатков средств, образовавшихся по состоянию на 1 января очередного финансового года в федеральном бюджете в результате неполного использования средств, предоставленных в 2012 году из бюджета ФФОМС в федеральный бюджет в виде межбюджетных трансфертов в соответствии с ч. 12.1 настоящей статьи;
3) внедрение стандартов медицинской помощи, повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами.
Среди действующих региональных программ, предусматривающих подобные мероприятия, можно назвать, к примеру:
- Государственную программу Республики Саха (Якутия) "Развитие здравоохранения Республики Саха (Якутия) на 2020 - 2024 годы", утв. Указом Президента РС(Я) от 12 декабря 2019 г. N 887 (содержит подпрограмму 10 "Проектирование, строительство и ввод в эксплуатацию республиканского Перинатального центра в г. Якутске на 2014 - 2016 годы в рамках Программы модернизации здравоохранения Республики Саха (Якутия)");
- Государственную программу Республики Бурятия "Развитие здравоохранения", утв. Постановлением Правительства РБ от 2 июля 2013 г. N 342 (содержит подпрограмму "Создание единого цифрового контура в здравоохранении на основе единой государственной информационной системы здравоохранения").
В ч. 4 комментируемой статьи детализированы требования к структуре региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ в разрезе обязательного установления целевых значений показателей реализации программы и иных обязательных элементов.
2. В комментируемой статье закреплены основания предоставления субсидий и бюджетных средств в иных формах на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ из бюджета ФФОМС бюджетам ТФОМС (ч. 6, 6.1, 9). Особенности расходования субсидий и бюджетных средств в иной форме, использования остатков бюджетных средств в рамках системы ОМС закреплены ч. 7, 10, 10.1, 10.2, 11, 11.1 ст. 50. Органы исполнительной власти субъектов РФ несут ответственность в соответствии с законодательством РФ за обоснованность стоимости мероприятий, установленных региональными программами модернизации здравоохранения субъектов РФ (ч. 5 комментируемой статьи).
Часть 7 статьи содержит важную отсылочную норму - предусмотренные в бюджете ФФОМС средства на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ предоставляются и расходуются в порядке, установленном Правительством РФ. В целях исполнения указанной компетенции Правительством РФ было принято Постановление от 15 февраля 2011 г. N 85 "Об утверждении Правил финансового обеспечения в 2011 - 2017 годах региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации за счет средств, предоставляемых из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования".
В целях финансового обеспечения региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ заключаются соглашения высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти и ФФОМС в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Данный Порядок установлен Приказом Минздрава России от 10 декабря 2013 г. N 918н "Об утверждении порядка заключения соглашений высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации с Министерством здравоохранения Российской Федерации и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования о финансовом обеспечении региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации". Примером такого соглашения является Соглашение Правительства Московской области с Министерством здравоохранения РФ и Федеральным фондом обязательного медицинского страхования о финансовом обеспечении региональной программы модернизации здравоохранения Московской области (в части мероприятий по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию перинатальных центров) (заключено в г. Москве 7 апреля 2014 г.). Средства на финансовое обеспечение региональных программ модернизации здравоохранения субъектов РФ предоставляются ФФОМС в 2013 - 2017 годах только при наличии указанных соглашений.
Согласно ч. 8 Правительством РФ должен быть утвержден порядок реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи, в том числе предоставляемой врачами-специалистами, - по данному вопросу принято Постановление Правительства РФ от 7 февраля 2011 г. N 60 "О порядке реализации мероприятий по повышению доступности амбулаторной медицинской помощи, проводимых в рамках региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации".
3. Также в комментируемой статье предусмотрены особенности порядка разработки мероприятий по модернизации здравоохранения уполномоченными государственными учреждениями (ч. 12, 12.1) и осуществления контроля за использованием средств, предусмотренных на финансовое обеспечение программ и мероприятий по модернизации здравоохранения (ч. 13, 14, 15).
Установление порядка и формы предоставления отчетности о реализации программ и мероприятий по модернизации здравоохранения отнесено комментируемой статьей к компетенции Минздрава России как уполномоченного федерального органа исполнительной власти; а порядка и формы предоставления отчетности об использовании средств на цели, определенные в ч. 1, 12 и 12.1 настоящей статьи, - ФФОМС.
Данные вопросы урегулированы Приказом Минздрава России от 20 декабря 2013 г. N 965н "Об установлении порядка и формы предоставления отчетности о реализации региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации" и Приказом ФФОМС от 26 ноября 2013 г. N 237 "Об установлении порядка и формы предоставления отчетности об использовании средств на цели по реализации региональных программ модернизации здравоохранения субъектов Российской Федерации".
Субъекты, уполномоченные осуществлять контроль применительно к исполнению положений комментируемой статьи, определяются в зависимости от направления целевого использования средств ФФОМС:
Если это цели, установленные п. п. 1 и 2 ч. 3 настоящей статьи, то контроль за использованием средств, предусмотренных на финансовое обеспечение программ и мероприятий по модернизации здравоохранения, осуществляется ФФОМС, Федеральным казначейством и Счетной палатой РФ, а контроль за реализацией программ и мероприятий по модернизации здравоохранения - Минздравом России и ФФОМС.
Если же это цели, установленные п. 3 ч. 3 настоящей статьи, то контроль осуществляется также ТФОМС.
