Статья 5. Полномочия Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования
Комментарий к статье 5
Статья 5 комментируемого Закона закрепляет перечень полномочий, реализуемых Российской Федерацией в лице органов власти, учреждений применительно к сфере ОМС и в ее рамках. Данный перечень носит ограниченный характер в связи с непосредственным действием положений Конституции РФ (ст. 71), касающихся исключительных предметов ведения Российской Федерации.
1. Первичным полномочием Российской Федерацией в сфере ОМС, носящим как юридико-нормативный, так и политический характер, является полномочие по разработке и реализации государственной политики в сфере ОМС. Медицинское страхование напрямую связано с конституционными гарантиями прав граждан на здоровье, медицинское обслуживание, поэтому оно отнесено к разряду базовых, обязательных видов страхования. В свою очередь, в силу обозначенных причин политика государства в сфере ОМС является одним из важнейших направлений общегосударственной политики, а соответствующие общественные отношения требуют детальной нормативной регламентации. По содержанию принимаемых в пределах компетенции задействованных органов государственной власти нормативных правовых актов можно судить об актуальных направлениях политики Российской Федерации в сфере ОМС, тенденциях модификации общественных отношений по осуществлению функций и задач ОМС, возникающих на практике вопросах и проблемах, требующих юридико-политического разрешения, в том числе с помощью законодательного и подзаконного инструментария.
Одной из особенностей политики Российской Федерации в сфере ОМС является то, что эта политика носит ярко выраженный социальный характер в силу предоставления медицинских услуг, оказания медицинской помощи гражданам, нуждающимся в консультировании и лечении, зачастую не имеющим достаточно денежных средств для оплаты лечения, в особенности если речь идет о высокотехнологичной медицинской помощи. Соответственно, проблемы, возникающие в системе ОМС и в связи с пробелами в ее нормативной базе, неизбежно окажут влияние на интересы граждан, здравоохранение, качество медицинского обслуживания. В связи с этим государственная политика в сфере ОМС должна быть отлажена с позиций учета разнообразных социально-экономических, финансовых, правовых факторов, учета интересов населения.
Государственная политика в сфере ОМС на уровне Российской Федерации реализуется ФФОМС, на уровне субъектов РФ - ТФОМС (ст. 13 комментируемого Закона). Принятие нормативных правовых актов органами законодательной и исполнительной власти в пределах их компетенции по вопросам здравоохранения и медицинского страхования также является формой проявления политики Российской Федерации в обозначенной сфере.
Реализация полномочий по формированию политики в сфере ОМС подразумевает принятие нормативных правовых актов, в положениях которых формулируются те или иные меры, предусматриваются мероприятия, позволяющие на практике реализовать концептуальные подходы Российской Федерации к реализации отраслевых отношений в данной сфере. Например, в 2017 году (12 января 2017 г.) ФФОМС утвержден документ "Политика Федерального фонда ОМС в отношении обработки персональных данных, сведения о реализуемых требованиях к защите персональных данных". Принятие данного акта характеризует не только политику осуществления мероприятий в области собственно медицинского страхования, но и информационную политику Российской Федерации по отношению к персонифицированным данным граждан Российской Федерации и информационному обеспечению деятельности уполномоченных организаций.
2. К полномочиям Российской Федерации в сфере ОМС ст. 5 комментируемого Закона относит также собственно организацию ОМС на территории Российской Федерации. Под организацией в данном случае понимается совокупность планомерных мер и мероприятий, позволяющих реализовать на практике требования законодательства об ОМС в рамках деятельности уполномоченных органов государственной власти и учреждений, организаций.
Основные организационные полномочия в сфере ОМС возложены на ФФОМС. Его права и обязанности, функции в части организации системы ОМС закреплены ст. ст. 7, 12, главой 6 комментируемого Закона, Уставом ФФОМС. На уровне субъектов РФ аналогичные организационные полномочия реализуются ТФОМС (ст. 13 комментируемого Закона).
3. Следующее полномочие Российской Федерации в сфере ОМС - установление круга лиц, подлежащих ОМС (ст. 5 комментируемого Закона). Для обозначения таких субъектов применительно к сфере ОМС сложилась специальная терминология - "застрахованные лица". Ими в соответствии со ст. 10 комментируемого Закона являются граждане РФ, а также постоянно или временно проживающие в Российской Федерации иностранные граждане и лица без гражданства. В отношении двух последних категорий лиц ст. 10 комментируемого Закона предусматривает исключение: указанные иностранные граждане и лица без гражданства являются застрахованными лицами, за исключением случаев отнесения их к высококвалифицированным специалистам и членам их семей, а также отнесения к категории иностранных граждан, осуществляющих на территории Российской Федерации трудовую деятельность на основании ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в РФ" (ст. 13.5). Лица, которые имеют право на медицинскую помощь на основании ФЗ "О беженцах", также относятся к кругу лиц, подлежащих ОМС; в целом их перечень детализирован в ст. 10 комментируемого Закона. Таким образом, статус беженца, статус лица, постоянно проживающего на территории Российской Федерации, при всей ограниченности в иных правах, например политических, в сфере медицинского обслуживания предоставляет довольно широкие права и свободы, выступающие важнейшей социальной составляющей статуса личности как таковой.
Круг лиц, подлежащих ОМС, основывается на конституционных гарантиях прав и свобод человека и гражданина. Согласно ст. 41 Конституции РФ каждый гражданин имеет право на охрану здоровья. Это право включает также и право на медицинскую помощь, обязательное государственное страхование в этой сфере.
4. К полномочиям Российской Федерации в сфере ОМС также относится установление тарифов страховых взносов на ОМС и порядка взимания таких взносов.
Страховые взносы в адрес фондов ОМС - это разновидность платежей, имеющих денежный характер, уплачиваемых в бюджеты данных фондов с целью формирования финансовой основы системы ОМС, финансового обеспечения мероприятий в области оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, охраны здоровья граждан. Тарифы страховых взносов и порядок их уплаты, осуществление контроля над правильностью исчисления, полноты и своевременности уплаты регулируются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах (ст. 22 комментируемого Закона). В настоящее время правовой режим взимания и уплаты указанных страховых взносов установлен федеральным законом - НК РФ. Глава 34 НК РФ детализирует состав плательщиков и тарифы страховых взносов (ст. ст. 419, 425 - 430), объекты обложения страховыми взносами (ст. 420), расчетные и отчетные периоды (ст. 423) и характеристики страховых взносов, установление которых в законе обязательно для практики исчисления и взимания соответствующего платежа.
По вопросам тарифов страховых взносов в рамках системы ОМС приняты и специальные нормативные правовые акты, например: ФЗ "О размере и порядке расчета тарифа страхового взноса на обязательное медицинское страхование неработающего населения"; Постановления Правительства РФ: от 20 июля 2011 г. N 593 "Об особенностях постановки на учет отдельных категорий страхователей и уплаты ими страховых взносов на обязательное медицинское страхование", от 5 января 2000 г. N 9 "О перечне выплат, на которые не начисляются страховые взносы в фонды обязательного медицинского страхования" и др.
Надо заметить, что в судебной практике, а именно практике Конституционного Суда РФ, неоднократно затрагивался и затрагивается до сих пор вопрос о природе страховых взносов в фонды обязательного государственного страхования и соответствующих им правоотношений, статусе задействованных субъектов, невозможности отнесения таких страховых взносов, несмотря на признак их обязательности, к системе налоговых платежей <54>.
--------------------------------
<54> См., например: Определение Конституционного Суда РФ от 26 марта 2020 г. N 575-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Казанского публичного акционерного общества "Органический синтез" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 39 Федерального закона "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования" и статьей 20 Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование"; Определение Конституционного Суда РФ от 12 мая 2005 г. N 183-О "По жалобе гражданки Урбиной Музы Ивановны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 3 статьи 28 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" и абзаца шестого статьи 16 Федерального закона "О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Определение Конституционного Суда от 14 октября 2004 г. N 390-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фофонова Павла Кирилловича на нарушение его конституционных прав и свобод положениями пункта 11 статьи 1 Федерального закона "О внесении дополнений и изменений в Налоговый кодекс Российской Федерации и в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах" и Федерального закона "О внесении изменения в статью 243 Налогового кодекса Российской Федерации"; Определение Конституционного Суда РФ от 4 марта 2004 г. N 49-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Самарской городской общественной организации инвалидов "Волжанин" на нарушение конституционных прав и свобод статьей 34 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации".
По вопросам природы страховых взносов - корректности отнесения их к налоговым либо неналоговым платежам - вынесено немало актов Конституционного Суда РФ, однако этот вопрос уже долгое время в литературе остается дискуссионным <55>. С 1 января 2017 г. взимание страховых взносов в бюджеты государственных внебюджетных фондов, к которым относятся и территориальные фонды ОМС, регулируется НК РФ (гл. 34) <56>. Это ставит вопрос об актуальности сложившейся к настоящему моменту судебной практики и выводов специалистов в части обоснования неналоговой природы страховых взносов <57>.
--------------------------------
<55> См.: Пешкова Х.В. Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике: монография. 2-е изд-е, перераб. и доп. М.: ИНФРА-М, 2019. С. 92 - 118 ("Правовые позиции Конституционного Суда РФ по проблеме разграничения налоговых и неналоговых платежей (доходов бюджета)"); См. также: Артемов Н.М. Правовое регулирование неналоговых доходов бюджетов: учеб. пособие / Н.М. Артемов, Г.Г. Ячменев. М.: Элит, 2008; Гриценко В.В. К дискуссии о правовой природе страховых взносов // Вестник СГЮА. 2015. N 4. С. 225 - 228; Комягин Д.Л. Неналоговые и налоговые доходы бюджета: в чем разница? // Реформы и право. 2015. N 2. С. 16 - 25; Пауль А.Г. Доходы бюджетов (бюджетно-правовое исследование) / под ред. М.В. Карасевой. М.: Инфотропик Медиа, 2012; Покачалова Е.В. Страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды и налоги в РФ: особенности правовой природы // Налоги. 2014. N 1. С. 29 - 33. Цит. по: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. 2-е издание, переработанное и дополненное. М., 2017. С. 284 - 285.
<56> Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 243-ФЗ "О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации в связи с передачей налоговым органам полномочий по администрированию страховых взносов на обязательное пенсионное, социальное и медицинское страхование".
<57> См.: Гриценко В.В. К дискуссии о правовой природе страховых взносов // Вестник СГЮА. 2015. N 4. С. 225 - 228; Пешкова Х.В. Вопросы налоговых и бюджетных правоотношений в судебной практике. С. 85 - 111; Покачалова Е.В. Страховые взносы в государственные социальные внебюджетные фонды и налоги в РФ: особенности правовой природы // Налоги. 2014. N 1. С. 29 - 33.
Страховые взносы составляют основной объем доходов Федерального и территориальных фондов ОМС, т.е. формируют финансово-экономическую основу их функционирования и соответствующих бюджетов. В связи с этим юридическому регулированию финансово-правовой составляющей статуса органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектов РФ, статуса соответствующих государственных внебюджетных фондов законодательство уделяет повышенное внимание как в комментируемом Законе (например, ст. 8), так и в иных законодательных актах. Анализ законодательной базы функционирования данных субъектов находит отражение в специальной литературе <58>.
--------------------------------
<58> См.: Бит-Шабо И.В. Финансово-правовое регулирование функционирования государственных внебюджетных фондов / под ред. Е.В. Покачаловой. М.: Юрлитинформ, 2013. 184 с.; Бит-Шабо И.В. Государственные социальные внебюджетные фонды как субъекты финансовых правоотношений / под ред. Е.В. Покачаловой. М.: Юрлитинформ, 2015; Бочкарева Е.А. Финансово-правовые аспекты формирования системы внебюджетных социальных фондов в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. N 4. С. 28 - 31; Ногина О.А. Государственные внебюджетные фонды в составе бюджетной системы России: проблемы правового регулирования. М.: Статут, 2012; Пешкова Х.В. Место Федерального фонда обязательного медицинского страхования в бюджетном устройстве России // Медицинское право. 2011. N 1. С. 15 - 19; Писарева Е.Г. Социальные учреждения в системе субъектов финансового права / под ред. Н.И. Химичевой. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2010. Цит. по: Пешкова Х.В. Бюджетное право России: Учебник. 2-е издание, переработанное и дополненное. М., 2017. С. 163 - 164.
Систематизация и анализ сложившейся судебной практики свидетельствуют о частом возникновении споров по поводу невыплаты, несвоевременной выплаты страховых взносов в фонды ОМС.
Пример. Согласно материалам судебного дела, изложенным в Постановлении Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 марта 2020 г. N Ф08-40/2020 по делу N А18-462/2019, Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Республики Ингушетия (далее - фонд) обратился в Арбитражный суд Республики Ингушетия с заявлением к Министерству здравоохранения Республики Ингушетия (далее - министерство) о взыскании пени за каждый день просрочки исполнения обязанности по уплате страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения за конкретный период. Ранее вынесенным решением суда, оставленным без изменения Постановлением апелляционной инстанции, суд отказал в удовлетворении заявленного фондом требования.
Судебные акты мотивированы пропуском фондом срока для обращения в суд с заявлением о взыскании пеней, а также отсутствием вины Министерства здравоохранения в несвоевременной уплате страховых взносов. В кассационной жалобе фонд просил отменить обжалуемые судебные акты, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленного требования. Фонд полагал, что суды неправильно применили нормы права, а выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела.
Фонд указывал, в частности, что порядок, сроки и ответственность за несвоевременное перечисление страховых взносов на обязательное медицинское страхование регулируются комментируемым Законом. Суд первой инстанции при вынесении решения руководствовался Федеральным законом от 24 июля 2009 г. N 212-ФЗ "О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования", который не подлежал применению; правоотношения, к которым ранее применялся данный Закон, регулируются в настоящее время НК; к страховым взносам ОМС неработающего населения нормы НК не применяются.
Отсутствие на счетах министерства здравоохранения денежных средств и уплата страховых взносов на следующий день после дня их поступления на счет от главного распорядителя бюджета - Минфина Республики Ингушетия, не является основанием, освобождающим министерство здравоохранения от обязанности по уплате пеней за несвоевременную уплату страховых взносов. Вопреки выводам судов в материалах дела имеются доказательства направления в положенный срок требования фонда об уплате недоимки по страховым взносам, пеней и штрафов с указанием срока их уплаты министерству здравоохранения, а также сведения о получении указанного требования министерством здравоохранения.
Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, изучив материалы дела, доводы кассационной жалобы, проверив законность и обоснованность судебных актов, посчитал, что судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение.
См. также: Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 3 февраля 2017 г. N Ф04-7029/2017 по делу N А27-8870/2016; Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 13 июня 2017 г. по делу N А39-5557/2016; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 7 февраля 2019 г. N Ф03-37/2019 по делу N А59-3037/2017; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 25 января 2019 г. N Ф04-6875/2018 о делу N А27-11770/2018; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 16 июня 2020 г. N Ф05-6700/2020 по делу N А41-26569/2019; Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 17 января 2020 г. N Ф06-56069/2019 по делу N А65-599/2019.
5. Следующее полномочие Российской Федерации в сфере ОМС - утверждение базовой программы ОМС и единых требований к территориальным программам ОМС.
Базовая программа ОМС, по сути, представляет собой программу государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемую на определенный финансовый период нормативными правовыми актами, принимаемыми Правительством РФ. На уровне субъектов РФ органами государственной власти субъектов РФ разрабатываются и утверждаются территориальные программы оказания гражданам бесплатной медицинской помощи на конкретный финансовый год. Программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи закрепляет виды и условия оказания медицинской помощи на безвозмездной основе.
В связи с бюджетным финансированием программ оказания гражданам бесплатной медицинской помощи сроки их действия "привязаны" к периодам действия соответствующего бюджета в рамках бюджетного процесса. Например, Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2019 г. N 1610 очередная программа государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи утверждена на 2020 год и на плановый период 2021 и 2022 годов.
Разъяснения особенностей формирования и экономического обоснования федеральной базовой и территориальных программ ОМС с позиций политики государства, покрытия финансовых обязательств Российской Федерации и субъектов РФ перед гражданами проводит Министерство здравоохранения РФ. Оно же осуществляет мониторинг содержания и оценку реализации территориальных программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи.
6. В круг полномочий Российской Федерации в сфере ОМС также входит установление порядка распределения, предоставления и расходования субвенций из бюджета ФФОМС бюджетам ТФОМС.
Субвенции в данном случае представляют собой разновидность межбюджетных трансфертов - бюджетных средств, предоставляемых из бюджета одного государственного внебюджетного фонда ОМС в бюджет другого уровня, а именно региональный бюджет. Понятие межбюджетных трансфертов, правовой режим их предоставления регулируются БК РФ (ст. 6, глава 16). Межбюджетные трансферты задействуют различные бюджеты, опосредуя их взаимосвязь, взаимодействие органов власти и уполномоченных учреждений в ходе бюджетного регулирования <59>.
--------------------------------
<59> См.: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: Монография. М.: ИНФРА-М, 2017. С. 236 - 239.
Перераспределение денежных средств между бюджетом ФФОМС и бюджетами ТФОМС означает вовлеченность государственных внебюджетных фондов в межбюджетные отношения, подлежащие финансово-правовому, точнее, бюджетно-правовому регулированию. Согласно ст. 6 БК РФ, межбюджетные отношения - это взаимоотношения между "публично-правовыми образованиями" (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования) "по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса". В литературе межбюджетные отношения определяются неоднозначно - как бюджетные отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по поводу: распределения между бюджетами расходов и доходов, источников финансирования дефицита бюджета, а также налогов по нормативам, денежных средств в форме межбюджетных трансфертов в ходе бюджетного регулирования, организационного обеспечения исполнения бюджетов, финансового контроля за расходами бюджета в ходе бюджетного регулирования, закрепления бюджетных полномочий за публично-правовыми образованиями; соблюдения полномочий органов власти, касающихся бюджетного процесса; выделяются имущественные и организационные межбюджетные отношения <60>. Большинство подходов акцентирует внимание на перечислении видов отношений, квалифицируемых как "межбюджетные", на способах взаимосвязи бюджетов <61>. Вовлеченность государственных внебюджетных фондов в межбюджетные отношения основана на взаимосвязи, взаимозависимости их бюджетов по линии перераспределения бюджетных средств в форме субвенций, относящихся к формам межбюджетных трансфертов, на основании комментируемого Закона (ст. 5).
--------------------------------
<60> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 331 - 337; Селюков А.Д. Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации: Монография. М., 2003. С. 142; Шевелева Н.А. Бюджетная система России: проблемы правового регулирования в период интенсивных реформ: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2005. С. 42. См. также: Вершило Т.А. Муниципальное образование как субъект межбюджетных отношений: Монография / под ред. Н.И. Химичевой. М.: Российская академия правосудия, 2010. С. 32 - 45.
<61> См.: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства. С. 236.
В сфере межбюджетных отношений, задействующих бюджеты ФФОМС и ТФОМС, соблюдается подход к разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов РФ. Максимальный объем бюджетных полномочий как таковых, также и в части формирования системы ОМС, - у Российской Федерации. Это выражается в том, что на федеральном уровне закладываются нормативные основы общественных отношений в различных сферах жизнедеятельности граждан, общества и государства.
7. Как форму реализации охранительной функции государства следует рассматривать следующее полномочие Российской Федерации в рассматриваемой сфере, а именно полномочие установления юридической ответственности субъектов ОМС и участников ОМС за нарушение законодательства об ОМС.
Виды составов административных правонарушений как оснований привлечения к ответственности в данной сфере закреплены КоАП РФ (ст. ст. 15.10, 15.33.1, 15.34.1, 15.39 и др.).
Например, ст. 15.33.1 КоАП РФ предусматривает следующий состав правонарушения - невыполнение требований законодательства об ОМС о размещении в сети Интернет информации об условиях осуществления деятельности в сфере ОМС. Субъектами данного правонарушения могут быть должностные лица уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, должностные лица фондов ОМС. Вид санкции за правонарушение - штраф, размер которого различается в зависимости от вида субъекта правонарушения и отдельных особенностей объективной стороны правонарушения (исходя из п. п. 1 и 2 ст. 15.33.1 КоАП РФ).
Навязывание дополнительных услуг при заключении договора обязательного страхования также квалифицируется как административное правонарушение (ст. 15.34.1 КоАП РФ). Законодательство Российской Федерации предусматривает и иные составы правонарушений в сфере медицинской помощи, охраны здоровья граждан. Самостоятельной разновидностью выступают нарушения, посягающие на здоровье населения (ст. ст. 6.1, 6.2 КоАП РФ); нарушения, посягающие на санитарно-эпидемиологическое благополучие населения (ст. ст. 6.3 - 6.7 КоАП РФ) и др.
Уголовное законодательство Российской Федерации также предусматривает составы преступлений, связанных со сферой страхования, хотя в буквальном виде эти составы к сфере ОМС УК РФ не привязаны: ст. 198 - уклонение физического лица от уплаты налогов, сборов и (или) физического лица - плательщика страховых взносов от уплаты страховых взносов"; ст. 199 - уклонение от уплаты налогов, сборов, подлежащих уплате организацией, и (или) страховых взносов, подлежащих уплате организацией - плательщиком страховых взносов. УК РФ закреплен ряд иных составов преступлений, в объективной стороне которых "фигурируют" страховые взносы (ст. 199.2 и др.).
8. Следующее полномочие Российской Федерации в сфере ОМС - организация управления средствами ОМС.
Средства ФФОМС и ТФОМС входят в состав бюджетов этих фондов, в свою очередь являющихся звеньями бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с БК РФ (ст. 10). Соответственно, управление средствами ОМС представляет собой комплекс мер, направленных на организацию должного формирования и перераспределение бюджета ФФОМС, бюджетов ТФОМС. Подробнее о финансово-правовой, точнее бюджетно-правовой, составляющей функционирования системы ОМС речь идет в комментарии к ст. ст. 8, 50 настоящего Федерального закона.
Результатами управления средствами ОМС выступают эффективное использование бюджетных ресурсов ФФОМС и ТФОМС, недопущение их нецелевого использования; обеспечение финансовых гарантий соблюдения прав и свобод граждан в сфере охраны здоровья, получения медицинской помощи; соблюдение публичных интересов в должном осуществлении социально-экономической функции государства в части охраны здоровья населения.
Анализ сложившейся судебной практики свидетельствует, что не всегда происходит эффективное управление средствами ФФОМС и ТФОМС. Так, известны примеры нецелевого использования бюджетных ресурсов данных фондов, создающие сбои в их функционировании и формировании материально-финансовой базы. В каждом конкретном случае суду при оценке фактических обстоятельств спора по делам об обжаловании о привлечении к ответственности за нецелевое использование бюджетных средств надлежит устанавливать, вправе ли получатель бюджетных средств был производить соответствующие расходы, или направление бюджетных средств на затраты было произвольным, то есть нарушало цели их выделения из бюджета.
Пример. Согласно материалам судебного дела, изложенным в Постановлении Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 июня 2020 г. N Ф04-920/2020 по делу N А27-17169/2019, в ходе проверки ТФОМС было выявлено нецелевое использование учреждением средств ОМС на оплату услуг по транспортировке умерших из стационара в морг, предписано восстановить средства, использованные не по целевому назначению, и уплатить штраф.
Государственное бюджетное учреждение здравоохранения К. области "Ю. городская больница" (больница) обратилось в Арбитражный суд К. области с заявлением о признании недействительным решения фонда, выраженного в акте проверки целевого и эффективного использования средств обязательного медицинского страхования в больнице. Решением суда требование больницы удовлетворено, поскольку медицинская помощь включает в себя диагностику заболевания, составной частью которой является патолого-анатомическое исследование, в структуру тарифа на оплату медицинской помощи входят транспортные услуги.
См. также: Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 23 января 2017 г. N Ф02-6496/2016 по делу N А19-4103/2016; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 18 июля 2017 г. N Ф03-2172/2017 по делу N А73-17441/2016; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 3 декабря 2019 г. N Ф02-6189/2019 по делу N А78-6025/2019; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 3 февраля 2020 г. N Ф01-8104/2019 по делу N А31-2579/2019; Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 27 мая 2020 г. N Ф03-1738/2020 по делу N А51-15043/2019; Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 1 июня 2020 г. N Ф04-920/2020 по делу N А27-17169/2019; Постановление Арбитражного суда Московского округа от 20 февраля 2020 г. N Ф05-25612/2019 по делу N А41-1411/2019.
9. Реализация статуса Российской Федерации в сфере ОМС также подразумевает определение общих принципов организации информационных систем и информационного взаимодействия в сфере ОМС, ведения персонифицированного учета сведений о застрахованных лицах и персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам. По сути, в данном случае речь идет о регулятивном полномочии, реализуемом конкретными органами государственной власти, государственными учреждениями. Приказом ФФОМС от 7 апреля 2011 г. N 79 утверждены Общие принципы построения и функционирования информационных систем и порядка информационного взаимодействия в сфере обязательного медицинского страхования. 12 января 2017 г. ФФОМС утверждена Политика Федерального фонда ОМС в отношении обработки персональных данных, сведения о реализуемых требованиях к защите персональных данных.
10. Установление системы защиты прав застрахованных лиц в сфере ОМС также относится к полномочиям Российской Федерации в сфере ОМС.
Основы защиты застрахованных лиц в сфере ОМС предусмотрены комментируемым Законом. Согласно п. 2 ст. 38 обязанности в рамках деятельности по защите прав застрахованных лиц возложены на страховые медицинские организации (страховщиков). Данные организации несут обязанность рассмотрения обращений и жалоб граждан (застрахованных лиц) на некачественную медицинскую помощь, иные нарушения в связи с предоставлением медицинских услуг. Страховые организации обладают широким перечнем полномочий, опосредующих и необходимых для защиты прав и законных интересов застрахованных лиц.
Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2012 г. N 17 "О рассмотрении судами гражданских дел по спорам о защите прав потребителей" (п. 9) "к отношениям по предоставлению гражданам медицинских услуг, оказываемых медицинскими организациями в рамках добровольного и обязательного медицинского страхования, применяется законодательство о защите прав потребителей". Законодательство о защите прав потребителей распространяется на лиц, застрахованных в системе ОМС, в связи с тем, что речь идет о защите пациентов, обратившихся за медицинской помощью для удовлетворения личных нужд как нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности. В соответствии с законодательством о защите прав потребителей медицинские организации (исполнители услуг) обязаны оказывать услуги надлежащего качества. В противном случае застрахованное лицо имеет право на предъявление иска медицинскому учреждению, в том числе иска о материальном возмещении причиненного некачественной услугой вреда, а также морального вреда. Такие споры, связанные с оказанием медицинских услуг ненадлежащего качества и взысканием штрафов, получили распространение на практике (см., например, Апелляционное определение Ставропольского краевого суда от 18 мая 2016 г. по делу N 33-3985/2016; Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 13 марта 2017 г. N Ф06-18737/2017 по делу N А12-6901/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 6 февраля 2019 г. по делу N 33-5549/2019; Апелляционное определение Свердловского областного суда от 29 октября 2019 г. по делу N 33-18634/2019; Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 16 января 2020 г. N 33-931/2020 по делу N 2-1340/2019).
Защита прав застрахованных лиц осуществляется страховщиками в судебном и досудебном (претензионном) порядке.
11. Положения ст. 5 комментируемого Закона относительно состава полномочий Российской Федерации в рассматриваемой сфере соответствуют модели федеративного государства, выработанной в мировой практике и закрепленной в конституционных законах государства. Традиционно вопрос о составе полномочий федеративного государства и входящих в его состав территориальных образований решается в трех направлениях:
1) установление перечня полномочий, находящихся в исключительной компетенции Федерации и федеральных органов государственной власти;
2) установление перечня полномочий, находящихся в совместной компетенции Федерации (федеральных органов государственной власти) и субъектов Федерации (органов государственной власти субъектов Федерации);
3) установление исключительной компетенции субъектов Федерации.
Отраслевое законодательство государства Российской Федерации непосредственно предусматривает разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов РФ применительно к конкретным сферам общественных отношений, видам правоотношений. Так, в целях детализации соответствующих положений Конституции РФ комментируемый Закон закрепляет не только исключительные полномочия Российской Федерации, реализуемые применительно к общественным отношениям в сфере ОМС (ст. 5), но и полномочия Российской Федерации в сфере ОМС, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (ст. 6), а также права и обязанности уполномоченного федерального органа исполнительной власти и ФФОМС по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в сфере ОМС органами государственной власти субъектов РФ (ст. 7); порядок изъятия полномочий Российской Федерации в сфере ОМС, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ (ст. 7.1); полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере ОМС (ст. 8).
Подобный подход комментируемого Закона соответствует подходу к строгому разграничению и дальнейшему перераспределению (делегированию) полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ в модели федеративного государства. Подробнее содержание приведенных статей проанализировано далее (см. комментарии к ст. ст. 6 - 8).
