Статья 6. Полномочия Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации
Комментарий к статье 6
1. Статья 6 комментируемого Закона закрепляет перечень полномочий Российской Федерации в сфере ОМС, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ. Россия как федеративное государство не может обладать неограниченными полномочиями и предметами ведения в силу объективных организационно-управленческих и юридических причин. В связи с этим Российская Федерация в лице уполномоченных органов власти "делится" своими полномочиями ("делегирует" их) с субъектами РФ, органами государственной власти субъектов РФ. Это также объясняется и тем, что территориальные образования в составе федеративного государства не утрачивают своей самостоятельности в пределах, допускаемых Конституцией РФ (ст. ст. 72, 73), обладают правами решать определенные вопросы в пределах своей компетенции, с учетом интересов конкретных территориальных образований и проживающего в их пределах населения, с учетом целесообразности перенаправления ряда общественно значимых полномочий от Федерации к ее субъектам.
2. В зависимости от специфики сферы общественных отношений, их связи с суверенитетом государства различаются виды и состав полномочий, которые могут быть делегированы Российской Федерацией субъектам РФ. Применительно к сфере ОМС к таким делегированным полномочиям исходя из ч. 1 ст. 6 комментируемого Закона относятся:
1) утверждение территориальных программ ОМС и реализация базовой программы ОМС в пределах территории субъектов РФ;
2) утверждение подушевых дифференцированных нормативов финансового обеспечения ОМС;
3) регистрация и снятие с регистрационного учета страхователей для неработающих граждан;
4) администрирование доходов бюджета ФФОМС, поступающих в соответствующий бюджет в форме платежей - страховых взносов на ОМС неработающего населения, проживающего на территории субъекта РФ;
5) контроль над использованием бюджетных средств в рамках системы ОМС;
6) осуществление расчетов за медицинскую помощь, оказанную застрахованным лицам за пределами субъекта РФ, на территории которого выдан полис ОМС;
7) ведение персонифицированного учета сведений о застрахованных лицах в форме регионального сегмента единого регистра застрахованных лиц, а также персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам;
8) ведение отчетности в сфере ОМС.
Как видно из приведенного перечня, одни из полномочий носят сугубо регулятивный характер (утверждение подушевых дифференцированных нормативов финансового обеспечения ОМС и др.), другие - организационный и контрольный характер (регистрация страхователей для неработающих граждан; контроль использования бюджетных ресурсов; администрирование доходов бюджета соответствующего фонда ОМС и др.). Однако, даже имея столь разные свойства (от регулятивных до контрольных, организационных), полномочия органов государственной власти в сфере ОМС нацелены на формирование финансовой и организационно-юридической основы предоставления гражданам, проживающим в пределах территорий конкретных субъектов РФ, услуг в сфере здравоохранения.
2.1. Предоставление гражданам услуг в сфере здравоохранения связано с так называемой социально-экономической функцией государства, которую Россия как федеративное государство "разделяет" между Федерацией и ее субъектами посредством делегирования вторым ряда полномочий. Делегированные полномочия применительно к сфере действия закона в определенном объеме охватываются территориальными программами ОМС (подробнее о данных программах речь идет в п. 5 комментария к ст. 5, см. также комментарий к ст. 36).
Указанная социально-экономическая функция государства в науке также обозначается как "функция социальных услуг", "функция обеспечения благосостояния народа" <62>. Ее содержание охватывает социально-экономические, культурные мероприятия, осуществляемые в рамках социальной инфраструктуры - совокупности объектов, специализирующихся на предоставлении услуг, удовлетворяющих потребности общества (социальное обеспечение, здравоохранение, образование, жилищное хозяйство и т.д.). Указанные объекты, мероприятия в специальной литературе обозначаются как "общественные блага" <63>. В законодательстве России общественные блага соответствуют понятию "государственные (муниципальные) услуги" - услуги общественной значимости, оказываемые неопределенному кругу лиц. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление органами власти непосредственно, через подведомственные им учреждения услуг гражданам и организациям в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты населения и др. (на основании анализа ст. 6 БК РФ; п. п. 2 - 13 Указа Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти"). Такие же характеристики имеют муниципальные услуги соответственно переложению государственно значимых задач и функций на территориальные уровни. Рассматриваемые услуги охватываются также понятием "бюджетные услуги", поскольку их предоставление в значительном объеме финансируется бюджетными средствами <64>. Это финансирование основано на содержании как базовой (см. комментарий к ст. 35), так и территориальных программ ОМС.
--------------------------------
<62> См.: Черноголовкин Н.В. Теория функций социалистического государства. М., 1970. С. 109 - 113.
<63> См., напр.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: принципы, проблемы и политика. М., 1999. С. 102.
<64> См.: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: монография. М.: ИНФРА-М, 2017. С. 85 - 87.
2.2. В связи с финансированием бюджетных услуг, в том числе услуг в рамках системы ОМС, за счет бюджетных ресурсов фондов ОМС, важно формулирование требований к возможным объемам финансирования, что направлено на то, чтобы сделать соответствующие расходные обязательства субъектов РФ планомерными. Утверждение подушевых дифференцированных нормативов финансового обеспечения ОМС делегировано органам государственной власти субъектов РФ.
Подушевые нормативы определяются в соответствии с правилами обязательного медицинского страхования, утверждаемыми уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти. В данном случае имеются в виду Правила ОМС, утв. Приказом Минздравсоцразвития РФ от 28 февраля 2019 г. N 108н.
Будучи делегированными в адрес субъектов РФ, полномочия субъектов РФ в области ОМС реализуются субъектами РФ не абсолютно самостоятельно. Иными словами, даже в условиях приобретения делегированных полномочий субъекты РФ не становятся полностью независимыми от Российской Федерации. Так, например, территориальные программы ОМС, разработка которых входит в компетенцию соответствующих региональных учреждений, должны изначально основываться на положениях федеральной программы ОМС. Установление единых требований к территориальным программам ОМС относится к исключительным полномочиям Российской Федерации (ст. 5 комментируемого Закона). Несмотря на то что утверждение подушевых дифференцированных нормативов финансового обеспечения ОМС делегировано органам государственной власти субъектов РФ, это регулятивное полномочие основано на Правилах ОМС, утвержденных на федеральном уровне (например, Приказ Минздравсоцразвития России от 28 февраля 2019 г. N 108н "Об утверждении Правил обязательного медицинского страхования"). Другой пример: в случае осуществления расчетов за медицинскую помощь, оказанную застрахованным лицам за пределами конкретного субъекта РФ, на территории которого выдан полис ОМС, процедуры и материально-правовые характеристики расчетов основываются на базовой программе ОМС.
2.3. Регистрация и снятие с регистрационного учета страхователей для неработающих граждан также находится в числе полномочий, которые могут быть делегированы Российской Федерацией субъектам РФ. Применительно к данному полномочию следует учитывать положения, предусмотренные Постановлением Правительства РФ от 20 июля 2011 г. N 593 "Об особенностях постановки на учет отдельных категорий страхователей и уплаты ими страховых взносов на обязательное медицинское страхование".
2.4. Такое переданное полномочие, как администрирование доходов бюджета ФФОМС, поступающих от уплаты страховых взносов на ОМС неработающего населения на территориях субъектов РФ, основано на понимании администратора доходов бюджета как особого субъекта отношений в области бюджета.
Согласно ст. 6 БК РФ администратор доходов бюджета представляет собой орган государственной власти (государственный орган), орган местного самоуправления, орган местной администрации, орган управления государственным внебюджетным фондом, Центральный банк РФ, казенное учреждение, осуществляющие в соответствии с законодательством Российской Федерации контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты, начисление, учет, взыскание и принятие решений о возврате (зачете) излишне уплаченных (взысканных) платежей, пеней и штрафов по ним, являющихся доходами бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.
Письмом ФФОМС от 29 декабря 2011 г. N 9099/20-1/и направлены Методические указания по организации в территориальных фондах обязательного медицинского страхования учета начисленных и уплаченных сумм страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения, зачисляемых в бюджет ФФОМС.
2.5. Также к полномочиям Российской Федерации в сфере ОМС, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, относится контроль за использованием средств ОМС на территориях субъектов РФ, в том числе путем проведения проверок и ревизий. В указанных целях на территориях субъектов РФ создаются ТФОМС (так, например, ТФОМС Новосибирской области был создан Новосибирской областью для реализации государственной политики в сфере ОМС на территории Новосибирской области - п. 1 Положения о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Новосибирской области, утв. Постановлением Правительства Новосибирской области от 14 февраля 2011 г. N 56-п "О Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Новосибирской области").
Таким образом, Российская Федерация передает полномочия по контролю за расходованием (использованием) средств ОМС на территориях субъектов РФ, в том числе целевым расходованием средств, субъектам РФ, которые в лице ТФОМС осуществляют контроль за расходованием (использованием) средств ОМС страховыми медицинскими организациями и медицинскими организациями на территории соответствующего субъекта РФ, в том числе путем проведения проверок и ревизий (см. Постановление Седьмого арбитражного апелляционного суда от 7 ноября 2013 г. по делу N А45-11744/2013; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16 октября 2019 г. N Ф01-5071/2019 по делу N А29-7190/2018; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 января 2019 г. N Ф02-6272/2018 по делу N А74-3236/2018).
Об особенностях контроля над использованием средств ОМС, в том числе на территориях субъектов РФ, речь идет в п. 5 комментария к настоящей статье.
2.6. Осуществление расчетов за медицинскую помощь, оказанную застрахованным лицам за пределами субъекта РФ, на территории которого выдан полис ОМС, производится также ТФОМС за счет нормированного страхового запаса ТФОМС в соответствии с едиными требованиями базовой программы ОМС (см. п. 7 комментария к ст. 26). Порядок межтерриториальных расчетов установлен разделом X Правил ОМС.
2.7. Ведение персонифицированного учета сведений о застрахованных лицах в форме регионального сегмента единого регистра застрахованных лиц, а также персонифицированного учета сведений о медицинской помощи, оказанной застрахованным лицам, также является делегированным полномочием. Оно осуществляется на основании положений главы 10 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. ст. 43 - 49) и Приказа Минздравсоцразвития России от 25 января 2011 г. N 29н "Об утверждении Порядка ведения персонифицированного учета в сфере обязательного медицинского страхования".
2.8. Ведение отчетности в сфере ОМС как делегированное полномочие осуществляется в соответствии с рядом нормативных правовых актов, в числе которых Приказ Минздрава России от 30 января 2015 г. N 29н "О формах статистического учета и отчетности, используемых при организации оказания высокотехнологичной медицинской помощи с применением специализированной информационной системы, порядках их заполнения и сроках представления"; Приказ ФФОМС от 26 марта 2013 г. N 65 "Об установлении формы и порядка предоставления отчетности о заработной плате работников медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования"; Приказ ФФОМС от 25 марта 2019 г. N 50 "Об установлении формы и порядка ведения отчетности N ЗПЗ "Организация защиты прав застрахованных лиц в сфере обязательного медицинского страхования"; Приказ ФФОМС от 16 августа 2011 г. N 146 "Об утверждении форм отчетности" и др.
3. Реализация делегированных полномочий в значительном объеме финансируется субвенциями из бюджета ФФОМС (ч. 2 комментируемой статьи). Правовой режим субвенций основывается на требованиях бюджетного законодательства РФ, исходя из которого субвенции - форма межбюджетных трансфертов, направляемых на финансовое обеспечение расходных обязательств, возлагаемых на субъекты РФ и муниципальные образования вследствие передачи (делегирования) полномочий органов власти федерального и регионального уровня в адрес соответственно региональных органов власти и местного самоуправления (ст. ст. 133, 140 БК РФ). Распределение бюджетных средств в форме субвенций имеет важное значение для финансовой системы Российской Федерации: позволяет финансово обеспечить задачи и функции государства, передаваемые в адрес субъектов РФ (в отдельных случаях - муниципальных образований). В силу целесообразности предоставления субвенций не допускается подменять их предоставлением средств из бюджета в иных целях, нежели присущие субвенциям. Предоставление субвенций контролируется уполномоченными органами, служит предметом судебных споров. Будучи направленными на осуществление конкретных расходов - затрат в рамках системы ОМС, субвенции являются формой межбюджетных трансфертов, имеющих целевой характер. Их привязанность к конкретным расходам устанавливается при планировании управления межбюджетными отношениями в рамках бюджетного процесса, соответственно, получает отражение в правовом акте о бюджете, а также принимаемых на его основе документов <65>.
--------------------------------
<65> См.: Пешкова Х.В. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 344.
4. Широкими полномочиями в связи с осуществлением переданных субъектам РФ полномочий наделено высшее должностное лицо соответствующего субъекта РФ (п. 3 ст. 6).
Высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) осуществляет полномочия, указанные в ч. 7 ст. 18 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", круг которых не ограничен, в том числе они могут быть установлены другими федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта РФ. В соответствии с комментируемой статьей данный субъект реализует следующие полномочия:
1) организует деятельность по осуществлению переданных полномочий в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации;
2) обеспечивает в установленном порядке:
- принятие решения о создании в случае отсутствия на территории субъекта РФ некоммерческой организации - ТФОМС;
- утверждение структуры управления ТФОМС по согласованию с ФФОМС;
- назначение на должность и освобождение от должности руководителя ТФОМС по согласованию с ФФОМС;
3) обеспечивает в установленном порядке своевременное представление в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти:
- отчетности об осуществлении переданных полномочий, о расходовании предоставленных субвенций, достижении целевых прогнозных показателей (в случае, если такие показатели установлены) по установленной форме (см., например, Приказ ФФОМС от 26 марта 2013 г. N 65 "Об установлении формы и порядка предоставления отчетности о заработной плате работников медицинских организаций в сфере обязательного медицинского страхования");
- нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ по осуществлению переданных полномочий, в течение трех дней после дня их принятия;
- сведений (в том числе баз данных), необходимых для ведения единого регистра застрахованных лиц;
- сведений о прогнозных показателях по осуществлению переданных полномочий по установленной форме;
- иной информации, предусмотренной настоящим Федеральным законом и (или) принятыми в соответствии с ним иными нормативными правовыми актами РФ.
5. Многие из полномочий Российской Федерации в сфере ОМС, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ, имеют межотраслевой характер: выступают объектом регулирования не только законодательства о системе ОМС, но и отрасли финансового законодательства. Так, например, в случае, когда речь идет о таком делегированном Российской Федерацией органам государственной власти субъектов РФ полномочий, как "контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации, в том числе проведение проверок и ревизий", имеется в виду бюджетный контроль - разновидность государственного финансового контроля. Бюджетный контроль представляет собой систему контрольных мероприятий по проверке законности, эффективности правоотношений в сфере образования, распределения и использования бюджетов фондов ОМС, использования бюджетных средств медицинскими и иными уполномоченными в данной сфере организациями и учреждениями. Объектами контроля в данном случае выступают медицинские организации, которым предоставляются бюджетные средства в рамках системы ОМС на цели оказания гражданам бесплатной медицинской помощи.
Реализация контрольных мероприятий в отношении медицинских организаций свидетельствует о частых фактах правонарушений законодательства об ОМС, о здравоохранении, допускаемых ими и приводящих в дальнейшем к обращению в суды лиц, чьи права и интересы были нарушены (см., например, Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 17 июля 2017 г. N Ф01-2726/2017 по делу N А43-23330/2016; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 13 июля 2017 г. N Ф02-3340/2017 по делу N А19-16407/2016; Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 29 июля 2016 г. N 02АП-2859/2016 по делу N А82-15079/2015; Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 марта 2015 г. N Ф07-647/2015 по делу N А05-4606/2014; Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 16 октября 2019 г. N Ф01-5071/2019 по делу N А29-7190/2018; Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 16 января 2019 г. N Ф02-6272/2018 по делу N А74-3236/2018).
Бюджетный контроль в рамках системы ОМС неразрывно связан с иными видами государственного финансового контроля - налоговым и банковским контролем. С банковским контролем - например, по линии выявления нарушений требований законодательства РФ, касающихся открытия в кредитной организации банковского счета и аккредитива, заключения договора банковского вклада (депозита) с государственными внебюджетными фондами ОМС. Соответствующие правонарушения охватываются составом административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.39 КоАП РФ. Налоговый контроль в сфере ОМС связан с контролем налоговых органов за своевременной и полной уплатой страховых взносов в бюджеты фондов ОМС. Так, в ходе подконтрольного исполнения бюджета фонда ОМС, в частности его исполнения по доходам в рамках бюджетного процесса, в числе прочих моментов обращается внимание на налоговые доходы в виде обязательных страховых взносов, поступающие в конкретный бюджет в результате исполнения обязанностей, закрепленных законодательством о налогах и сборах (на основании анализа п. 4 ст. 20, ст. 41 БК РФ). В таком случае от эффективности налогового контроля за уплатой страховых взносов зависит действенность бюджетного контроля за формированием и функционированием фонда ОМС в рамках бюджетного процесса. Налоговый контроль преследует цель оценки соблюдения законодательства о налогах, "доставляющего" бюджетам доходы; бюджетный контроль - цель оценки соблюдения бюджетного законодательства, в том числе в части формирования доходов бюджета. Приведенный подход к взаимосвязи налогового и бюджетного контроля на примере контроля в рамках системы ОМС связан с анализом свойств взаимосвязи налоговых и бюджетных правоотношений, бюджетных и страховых правоотношений в сфере ОМС <66>.
--------------------------------
<66> См. также: Пешкова Х.В. Теоретико-правовые основы бюджетного устройства государства: Монография. М.: ИНФРА-М, 2017. С. 294 - 295; Она же. Бюджетное устройство государства (российская правовая концепция): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2014. С. 443 - 445.
6. Заключительная ч. 4 комментируемой статьи закрепляет, что контрольные мероприятия за использованием средств ОМС, обеспечивающих осуществление переданных в соответствии с ч. 1 настоящей статьи полномочий, проводятся ФФОМС, федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, Счетной палатой Российской Федерации в пределах их компетенции. К числу методов контроля относятся ревизии и проверки, анализ, обследование, наблюдение. Подробнее о правовом режиме методов контрольной деятельности уполномоченных субъектов в сфере ОМС речь идет в комментарии к ст. 7 настоящего комментируемого Закона.
В условиях финансовой, социально-экономической и политической напряженности, сопутствующей развитию разного рода финансовых отношений, формированию и перераспределению финансово-материальной базы фондов ОМС, вопросы осуществления контроля над финансированием сферы здравоохранения и медицинских услуг, эффективным и целевым использованием бюджетных средств медицинскими организациями приобрели особую актуальность. Повышение качества управления медицинскими финансами как на федеральном, так и на региональном уровнях посредством усиления контроля над соблюдением финансовой дисциплины в данной сфере - одно из важнейших направлений развития бюджетного федерализма в Российской Федерации, условий оптимального использования бюджетных ресурсов на социально значимые мероприятия.
