§ 9. Требования к должностным лицам в сфере публичной власти
Одна из целей поправок к Конституции РФ состоит в укреплении суверенитета российского государства, национальной безопасности и повышении доверия населения к институтам публичной власти. Рассматриваемые в данном случае поправки стандартизируют требования к лицам, замещающим должности в системе публичной власти, исходя из сложившейся правоприменительной практики и задач обеспечения национальной безопасности.
В условиях международной напряженности, последовательной реализации санкционной политики в отношении России и попыток оказания давления со стороны ряда иностранных государств необходимым и обоснованным является закрепление в Конституции соответствующих требований к Президенту РФ, депутатам Государственной Думы, членам Совета Федерации (сенаторам), высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации и другим должностным лицам. Установление таких требований призвано способствовать обеспечению национальной безопасности России, повышению эффективности системы государственного управления, противодействию коррупции.
Лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и ряд иных должностей, связанных с реализаций функций публичного управления, запрещается иметь гражданство иностранного государства или статус, предоставляющий право на постоянное проживание на территории иностранного государства, а также открывать и иметь счета, хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами России.
Подобное установление направлено на укрепление последовательно проводимой Российской Федерацией политики недопущения иностранного вмешательства во внутренние дела, а также осуществления публично значимых функций исключительно в интересах Российской Федерации и ее граждан.
Наличие правовой связи с иностранным государством, в том числе в виде гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, допускает возможность возникновения у лица обязательств одновременно перед двумя государствами. Данное обстоятельство создает риски конфликта интересов вопреки суверенитету России. Именно поэтому требование об отсутствии у названных лиц гражданства (подданства) иностранного государства выступает важной гарантией надлежащего выполнения ими своих публичных функций. Такого рода положения уже содержатся в федеральном законодательстве, однако их закрепление в тексте Конституции РФ создает прочную правовую основу, исключающую возможность пересмотра установленных ограничений в порядке принятия федерального закона.
Примечание. Поскольку гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, находится в политико-правовой связи одновременно с Российской Федерацией и с соответствующим иностранным государством, перед которым он также несет конституционные и иные, вытекающие из законов данного иностранного государства обязанности, значение для него гражданства Российской Федерации как политико-юридического выражения ценности связи с Отечеством объективно снижается (Определение Конституционного Суда РФ от 4 декабря 2007 г. N 797-О-О).
Наряду с указанными ограничениями конституционными поправками введено требование постоянного проживания лица в Российской Федерации. Предполагается, что в таком случае лицо, осуществляющее публичные функции, знает реальную ситуацию в стране, в соответствующей сфере государственного или муниципального управления, понимает существующие проблемы и заинтересовано в их решении.
Примечание. В зарубежной практике требования к кандидатам на должности государственной и муниципальной службы, как правило, устанавливаются в законах. Однако в некоторых государствах ограничения для кандидатов закреплены непосредственно в конституции.
В США на уровне федеральной Конституции статус высшего должностного лица штата не регламентирован, это относится к предметам ведения штатов. Так, в соответствии с разд. 2 ст. 5 Конституции штата Калифорния губернатором штата может быть избран гражданин США, проживающий в штате непосредственно перед выборами не менее пяти лет. Губернатор штата Калифорния не может состоять на другой государственной должности. Ни один губернатор не может пребывать в должности более двух сроков.
Согласно ст. 44 Конституции Австралии "любое лицо, которое (i) является принесшим присягу или заявление верноподданства иностранной державе либо является субъектом или гражданином, приравненным к правам или привилегиям субъекта иностранной державы, лишается пассивного избирательного права".
В ст. 97 Конституции Колумбии установлено, что "принадлежность к Колумбийской Нации утрачивается с получением свидетельства о натурализации в иностранном государстве и при постоянном проживании за границей".
Перечень требований к лицам, упомянутым в комментируемых статьях Конституции РФ, расширен путем введения запрета на открытие и владение счетами (вкладами), хранение наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации. Такого рода запрет уже установлен законодательством Российской Федерации, его включение в текст Основного Закона продиктовано теми же мотивами, что и конституционное закрепление требований постоянного проживания на территории России, а также отсутствия связи с другим государством.
Примечание. Доводы относительно допустимости установления требования об отсутствии у гражданина Российской Федерации политико-правовой связи с другим государством в равной мере справедливы применительно к запрету открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации (порядок реализации которого должен быть установлен федеральным законом), поскольку это также подразумевает наличие у лица, замещающего соответствующую должность, жизненных интересов за пределами Российской Федерации и делает его уязвимым перед посторонним влиянием (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Примечание. В некоторых зарубежных странах устанавливается запрет иметь иностранные счета, который вводится в отношении как высшего политического руководства и государственных служащих, так и граждан. Однако для последних указанный запрет используется как один из способов поддержания положительного платежного баланса, т.е. обусловлен экономическими, а не антикоррупционными соображениями.
Подобного рода валютный контроль осуществляют Аргентина, Бразилия, Китай, Индия, Малайзия, Марокко, Нигерия и Венесуэла.
США, Венесуэла, Таиланд, Нигерия, Кения, Бангладеш и ряд других стран ограничивают право или запрещают политикам либо государственным должностным лицам открывать и иметь зарубежные банковские счета в целях предотвращения коррупции и отмывания денег. В Венесуэле, например, Закон о борьбе с коррупцией устанавливает запрет должностным лицам иметь нераскрытые счета в иностранных банках. В Нигерии Закон о создании "Бюро Кодекса поведения" - органа, отвечающего за поддержание высоких стандартов морали и ответственности в ведении государственных дел, - запрещает государственным служащим, подпадающим под действие этого Закона, иметь или управлять банковским счетом в любой стране за пределами Нигерии.
В Бангладеш зарубежные счета не могут быть открыты государственными должностными лицами, политиками или любыми гражданами, если они не имеют законного источника дохода в государстве, где открыт банковский счет. На указанный счет нельзя перевести какую-либо сумму денег от доходов, полученных в Бангладеш, - такой перевод является незаконным и рассматривается как отмывание денег в соответствии с Законом о предотвращении отмывания денег. В особых случаях при условии одобрения Центральным банком ограниченная сумма денежных средств может быть переведена в иностранное государство (например, по таким причинам, как неотложная медицинская помощь или образование).
В Республике Корея, помимо регистрации активов и раскрытия информации, некоторые государственные должностные лица подпадают под действие системы, действующей с 2006 г., согласно которой высокопоставленные чиновники (IV класса и выше), работающие в Министерстве финансов и экономики или других финансовых органах и владеющие акциями на сумму более 30 млн вон (30 000 дол. США), обязаны либо продать свои акции, либо открыть "слепой траст" (blind trust). Впервые данная система начала применяться в США с момента избрания должностного лица, которое обязано на период своих полномочий передать все свое имущество в траст. В этот период, согласно договору "слепого траста", он не получает дохода от данного имущества - они аккумулируются на трастовом счете. На заранее предусмотренное время владелец имущества утрачивает полномочия собственника.
В Таиланде Конституция, а также Закон об инвестиционной деятельности министров предусматривают, что политики, владеющие более 5% акций в любой компании, должны передать излишнюю часть в "слепой траст", находясь на своем посту. Тем не менее, по данным Национальной антикоррупционной комиссии, только 10% политиков использовали "слепой траст" для управления своими фондовыми инвестициями.
