§ 10. Верховенство Конституции Российской Федерации
Закон о поправке утверждает приоритет норм Конституции РФ над нормами международного права и является закономерным этапом развития отечественного правопорядка. Данное регулирование основано на доктрине национальной конституционной идентичности, последовательно развиваемой Конституционным Судом РФ и широко применяемой в зарубежных государствах. Впервые ее положения были сформулированы в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 апреля 2016 г. по делу, в котором разрешался вопрос о возможности исполнения в соответствии с Конституцией РФ Постановления ЕСПЧ по делу "Анчугов и Гладков против России".
Конституционный Суд РФ указал, что "взаимодействие европейского конвенционного и российского конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами является основой их надлежащего равновесия, и от уважения Европейским судом по правам человека национальной конституционной идентичности во многом зависит эффективность норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском правопорядке".
Поправки к ст. 79 не ставят под сомнение место и роль международного права в национальной правовой системе. Сохраняется действие ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, согласно которой составной частью российской правовой системы являются общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. В случае если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В этой же статье предусмотрено, что Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Равным образом, Конституции РФ не могут противоречить и международные договоры Российской Федерации. Как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, нормы международного права не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции и реализуются при условии признания ее высшей юридической силы.
Внесение поправок в ст. 79 является продолжением последовательной реализации в российском правопорядке приоритета национальной Конституции над решениями межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции РФ. Закрепление этого приоритета сопровождается созданием контрольного механизма преодоления правовых конфликтов, в которых под сомнение может быть поставлено верховенство российского Основного Закона.
Верховенство Конституции основано на том, что в ней заложены ключевые принципы и нормы, первичные для всей системы правоотношений внутри конкретного национального правопорядка, для которого конституционные правоположения обладают высшей юридической силой в абсолютном выражении. Это фундаментальные положения, детерминирующие развитие всех остальных отношений, о которых принято говорить в современной демократической парадигме государственно-правового устройства. Именно с их помощью обеспечивается суверенитет государства.
Следует особо подчеркнуть, что в конституционной поправке говорится о решениях межгосударственных органов, принимаемых на основе положений международных договоров Российской Федерации. Таким образом, речь не идет об устранении противоречий между нормами международного права и положениями Конституции РФ. Вводится механизм устранения возможных коллизий при толковании норм международного права и Конституции РФ, поскольку возникающие противоречия обусловлены не содержанием конкретных международных правовых документов, а наличием конкуренции между толкованием их положений в наднациональной и национальной интерпретации.
Таким образом, приоритет конституционных норм над нормами международного права сам по себе является конституционным механизмом, гарантирующим возможность действительной реализации положений Конституции, устойчивость отраженного в этих положениях общественного консенсуса и достигнутых результатов согласования различных конституционных ценностей, реальное утверждение государственного суверенитета.
В качестве способа правовой защиты национальных конституционных ценностей Конституционным Судом РФ также используется уже отмечавшаяся ранее судебная доктрина конституционной идентичности. Конституционный Суд РФ выступает важной гарантией защиты национального суверенитета и обеспечивает соответствие всех элементов правовой системы, включая акты международного права, заложенным в Конституции РФ идеям, ценностям, принципам, сохраняя таким образом нормативное единство всей правовой системы. В этом заключается значение Конституции как первичного (исходного) и универсального правового источника, генеральной предпосылки и общей меры (эталона) всех правовых норм, действий, отношений, а также понимание Конституции как ценностно-нормативного ядра и одновременно духовно-нравственного явления национального правопорядка <1>.
--------------------------------
<1> См.: Бондарь Н., Джагарян А. Прямое действие Конституции: генерация и гарантирование конституционным правосудием // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. N 3 (112). С. 55.
В своем Заключении от 18 июня 2020 г. <1> по поправкам к ст. ст. 79 и 125 Конституции РФ Венецианская комиссия Совета Европы признала, что в принципе примат Конституции является абсолютно легитимным, хотя и может представлять сложную проблему, которую необходимо преодолевать, чтобы прийти к исполнению международного судебного решения. Она ссылается на опыт государств (в частности, Греции, Венгрии, Италии, Словакии, Турции), которые инициировали процесс конституционной реформы в этом направлении и нашли соответствующее решение (п. 56 Заключения).
--------------------------------
<1> CDL-AD(2020) 009-e. Adopted Opinion on draft amendments to the Constitution (as signed by the President of the Russian Federation on 14 March 2020) related to the execution in the Russian Federation of decisions by the European Court of Human Rights, adopted by the Venice Commission on 18 June 2020 by a written procedure replacing the 123rd Plenary Session // URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2020)009-e.
Венецианская комиссия указала: поправка к ст. ст. 79 и 125 расширит возможности Конституционного Суда РФ заявлять, что решения международных судов, прежде всего ЕСПЧ, противоречащие Конституции РФ, не могут исполняться в России. Однако это не только российская проблема, и в странах, где конституция имеет верховенство над Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, существует вероятность того, что Конституционный суд может обнаружить противоречие между конституцией и толкованием ЕСПЧ того или иного положения этой Европейской конвенции (п. 62 Заключения).
Мнение Венецианской комиссии следует воспринимать в контексте ее оценок позиции Конституционного Суда РФ: "Действительно, Конституционный Суд РФ продемонстрировал определенную открытость к диалогу с ЕСПЧ. В своем решении по делу Анчугова и Гладкова Суд подтвердил, что страсбургское решение не может быть исполнено, но в то же время указал федеральному законодателю выход из сложившегося положения" (п. 58 Заключения). Более того, Комиссия заключила: "Будут ли и в какой степени предполагаемые поправки иметь негативные последствия для выполнения обязательств России по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, зависит от того, каким образом эти поправки будут применяться" (п. 67 Заключения). Наконец, Комиссия в очередной раз подчеркнула, что лучшим способом разрешения противоречий толкования является диалог между национальными высшими судами и международными судами в духе известной концепции "диалога судей".
Примечание. Признание примата норм заключенных международных договоров над национальным законодательством является распространенной конституционной практикой современных демократических государств. При этом до принятия государством международных обязательств проводится их оценка на предмет соответствия конституции. В ряде зарубежных государств устанавливаются ограничения для применения норм международных договоров в случае их противоречия положениям конституции.
Статьей 54 Конституции Франции предусматривается, что если Конституционный совет по запросу Президента Республики, Премьер-министра или председателя одной из палат либо 60 депутатов или 60 сенаторов заявят, что какое-либо международное обязательство содержит положение, противоречащее Конституции Франции, то разрешение на ратификацию или одобрение этого международного обязательства может быть дано только после пересмотра Конституции.
Статья 25 Конституции ФРГ устанавливает, что общепризнанные нормы международного права являются составной частью федерального права. Они имеют приоритет над законами и непосредственно порождают права и обязанности для проживающих на территории Федерации лиц. При этом Конституция ФРГ не декларирует верховенства норм международного права над самой Конституцией. Схожее правовое регулирование провозглашается в ст. 94 Конституции Нидерландов.
В ст. 93 Конституции Испании закреплено, что органическим законом предоставляется право заключения договоров, предусматривающих право участия в международных организациях или учреждениях, осуществляющих функции, не противоречащие положениям Конституции.
В то же время из практики конституционных судов ряда европейских государств следует, что в случае изменения смысла принятых на себя международных обязательств, входящего в противоречие с положениями конституции, отход от применения таких положений является допустимым в целях обеспечения соблюдения конституции.
Во Франции Государственный совет еще в решении от 30 октября 1998 г. занял четкую позицию, в соответствии с которой "закрепленное в статье 55 Конституции Французской Республики верховенство норм международного права не применяется во внутреннем правопорядке к конституционно-правовым нормам". Данная позиция была утверждена в последующей судебной практике, в частности в деле Фрэс, рассмотренном в 2000 г. другой высшей французской судебной инстанцией - Кассационным судом.
Не вызывает сомнений, что все эти решения однозначно закрепляют верховенство конституций указанных стран по отношению к нормам международных договоров.
Изменения, направленные на установление примата Конституции РФ по отношению к положениям международных договоров, позволят России более эффективно выполнять свои международные обязательства, поскольку они предполагают необходимость учета национальной конституционной специфики и допустимость отказа от имплементации правовых позиций, вступающих в коллизию с положениями Основного Закона РФ.
Учитывая, что основными целями деятельности Конституционного Суда РФ является обеспечение защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, верховенства и прямого действия Конституции на всей территории государства, в том числе осуществление проверки на конституционность решений межгосударственных органов и иностранных судов, очевидными представляются корреспондирующие изменения, направленные на уточнение компетенции данного органа, определенной в ст. 125 Конституции РФ.
В 2015 г. в Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" были внесены изменения, согласно которым Конституционный Суд РФ по запросу федерального органа исполнительной власти, наделенного компетенцией в сфере обеспечения деятельности по защите интересов Российской Федерации при рассмотрении в межгосударственном органе по защите прав и свобод человека жалоб, поданных против Российской Федерации на основании международного договора Российской Федерации, разрешает вопрос о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека <1>. Основанием для такого обращения является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о возможности исполнения решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, основанного на положениях соответствующего международного договора России в истолковании, предположительно приводящем к их расхождению с российской Конституцией.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный конституционный закон от 14 декабря 2015 г. N 7-ФКЗ "О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации".
В связи с поступившим запросом Конституционный Суд РФ проверяет содержание решения межгосударственного органа с точки зрения соответствия основам конституционного строя России и установленного ее Конституцией правового регулирования прав и свобод человека и гражданина. При этом, если Конституционный Суд РФ посчитает, что исполнение решения межгосударственного органа по защите прав человека в целом или в части невозможно, меры, направленные на такое исполнение, не будут приниматься или осуществляться.
Кроме того, Президент РФ и Правительство РФ могут обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о толковании положений Конституции в связи с проблемой исполнения решения межгосударственного органа. Толкование положений Конституции РФ, устраняющее неопределенность в их понимании с учетом выявившегося противоречия между положениями международного договора России в истолковании межгосударственного органа по защите прав человека и положениями российской Конституции, констатирующее невозможность исполнения его решения без нарушения Конституции, означает, что исполнение не должно производиться.
Поправки в ст. 125 Конституции РФ переносят на конституционный уровень указанные вопросы. Предварительная проверка решений межгосударственных органов на соответствие Конституции РФ очень важна для охраны государственного суверенитета. Взаимодействие европейского конвенционного и российского конституционного правопорядков невозможно в условиях субординации, поскольку только диалог между различными правовыми системами служит основой их надлежащего равновесия и от уважения ЕСПЧ национальной конституционной идентичности во многом зависит эффективность норм Конвенции о защите прав человека и основных свобод в российском конституционном правопорядке.
Особое внимание наднациональных органов к базовым элементам конституционной идентичности, которые образуют внутригосударственные нормы о фундаментальных правах, а также к гарантирующим эти права нормам об основах конституционного строя позволит снизить вероятность конфликта между национальным и наднациональным правом, что во многом будет определять - при сохранении конституционного суверенитета государств - эффективность всей европейской системы защиты прав и свобод человека и гражданина и дальнейшую гармонизацию европейского правового пространства в этой области (Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П).
В свою очередь, полномочие Конституционного Суда РФ по проверке возможности исполнения решений межгосударственных органов, принятых на основании международных договоров России в их истолковании, противоречащем Конституции, необходимо для обеспечения действительного приоритета Конституции России над нормами международного права и гарантированного сохранения отраженного в Конституции баланса конституционных ценностей.
Примечание. Приведенные положения ст. ст. 129 и 125, как это прямо следует из их формулировок, не предполагают отказа Российской Федерации от соблюдения самих международных договоров и выполнения международных обязательств, а потому не вступают в противоречие со ст. 15 (ч. 4) Конституции РФ. Данный механизм предназначен не для утверждения отказа от исполнения международных договоров и основанных на них решений межгосударственных юрисдикционных органов, а для выработки конституционно приемлемого способа исполнения таких решений Российской Федерацией при неуклонном обеспечении высшей юридической силы Конституции РФ в российской правовой системе, составной частью которой являются односторонние и многосторонние международные договоры России, в том числе предусматривающие соответствующие правомочия межгосударственных юрисдикций (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Примечание. Практика предварительной проверки решений ЕСПЧ органами конституционного контроля является распространенной и в других странах.
В соответствии со ст. 46 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод ее участники обязуются исполнять окончательные постановления ЕСПЧ по любому делу, в котором они выступают сторонами. Современная практика применения и толкования Конвенции ЕСПЧ указывает на возрастание судебного активизма, проявляющегося в расширении содержания международно-правовых норм межгосударственным субсидиарным судебным органом посредством эволютивного толкования, не учитывая при этом конституционно-правовую идентичность того или иного государства. В связи с этим отдельными правопорядками выработаны подходы, не предполагающие безусловного исполнения и (или) имплементации правовых позиций наднациональных субсидиарных органов по защите прав человека в национальные правовые системы. В противном случае соответствующие государства - участники Конвенции фактически соглашались бы на произвольное непредсказуемое ограничение своих суверенных прав.
Принцип соблюдения национальной конституционной идентичности получил прогрессивное развитие в 2009 г., когда Федеральный конституционный суд ФРГ в решении по делу о присоединении к Лиссабонскому договору <1> обозначил сферы общественных отношений, в которых национальная конституция обладает приоритетом над нормами международного права. В частности, это касается отдельных видов суверенных полномочий, таких как регламентация уголовного права и процесса, монополия на полицию и армию, использование вооруженных сил за рубежом, основные фискальные решения о доходах и расходах.
--------------------------------
<1> BVerfGE 123, 267 2 BvE 2/08.
Также Федеральный конституционный суд ФРГ постановил, что элементы конституционной идентичности находятся вне досягаемости для изменения законодательными, исполнительными и судебными органами власти. Конституционная идентичность является неотъемлемым элементом демократического самоопределения народа. Для обеспечения эффективности права голоса и сохранения демократического самоопределения необходимо, чтобы Федеральный конституционный суд в рамках своей компетенции следил за тем, чтобы наднациональные органы не нарушали конституционную идентичность своими действиями и не выходили за рамки своих полномочий.
Конституционный суд Италии в Постановлении от 19 ноября 2012 г. <1> при разрешении спора об исполнении решения межгосударственного судебного органа по делу "Maggio and Others v. Italy" <2>, в котором он не согласился с выводами ЕСПЧ по вопросу о трансграничных пенсионных выплатах, сформулировал правовую позицию, согласно которой решения ЕСПЧ не подлежат безусловному исполнению на территории Италии, в связи с чем необходима их оценка на предмет возможной интеграции в итальянский конституционный правопорядок.
--------------------------------
<1> Italian Constitutional Court [2012] N 264.
<2> Maggio and Others v. Italy [2011] ECHR App N 46286/09, 52851/08, 53727/08, 54486/08, 56001/08.
Великобритания, также признавая для себя обязательной юрисдикцию ЕСПЧ, формирует модель сохранения своей конституционной идентичности и правовых особенностей, которые в отдельных случаях не могут быть должным образом учтены межгосударственным субсидиарным судебным органом при разрешении конкретных правовых вопросов, связанных с применением Конвенции. Исходя из сформировавшихся в правоприменительной практике подходов конституционным правопорядком Великобритании допускается возможность отклонения в отдельных случаях от модели абсолютизации решений межгосударственного субсидиарного судебного органа в целях сохранения полновластия парламентского суверенитета и своей конституционной идентичности.
Так, ЕСПЧ по делу "Hirst v. United Kingdom" <1> было вынесено постановление, признававшее нарушение положений Конвенции в связи с установлением полного запрета на осуществление активного избирательного права для лиц, находящихся в местах лишения свободы, и указывающее на необходимость изменения британского законодательства в соответствии с данным решением. В свою очередь, Великобритания отказалась от исполнения этого решения, поскольку реализация предусматриваемых в нем мер свидетельствовала бы об ограничении суверенитета британского Парламента, который является исключительным субъектом, правомочным принимать политико-правовое решение о реализации гражданами избирательных прав.
--------------------------------
<1> Hirst v. United Kingdom (N 2) [2005] ECHR 681.
