§ 12. Требования к кандидату на должность Президента
Российской Федерации и ограничение сроков полномочий
Изменения положений ст. 81 Конституции РФ направлены на укрепление суверенитета Российской Федерации, гарантированности приоритета национальных интересов в деятельности должностных лиц в сфере публичной власти.
Законом о поправке предусмотрены изменения требований к лицу, занимающему должность Президента РФ. Они касаются не только увеличения срока его постоянного проживания на территории Российской Федерации до 25 лет, но и ограничения иметь гражданство иностранного государства, вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства. Подобные требования обусловлены особым правовым статусом Президента РФ и его ролью в политической системе России.
Избрание на должность главы государства лица, сохраняющего в какой-либо форме правовую связь с иностранным государством, может нести угрозу основам конституционного строя, нравственности, здоровью, правам и законным интересам российских граждан, обеспечению обороны страны и безопасности государства, а также ставит под сомнение способность такого лица независимо, беспристрастно и с соблюдением требований закона осуществлять полномочия Президента РФ.
Примечание. Изменение требований к лицу, занимающему должность Президента РФ, и увеличение продолжительности времени проживания в Российской Федерации (с 10 до 25 лет) не противоречит гл. 1 и 2 Конституции РФ (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Введение для Президента РФ соответствующих правил согласуется с особым конституционно-правовым статусом главы государства, на которого возложены основные обязанности по охране государственного суверенитета. По мнению Конституционного Суда РФ, этим статусом предопределяется возможность закрепления в Конституции РФ ряда специальных требований к кандидату на должность Президента РФ, гарантирующих его правовую и эмоциональную (духовно-культурную) связь с Российским государством. В частности, отсутствие в прошлом гражданства иностранного государства даже применительно к случаям, когда иностранный гражданин получил гражданство Российской Федерации в порядке натурализации, является допустимой и применимой в мировой практике конституционного регулирования гарантией соблюдения гражданской верности как непременного условия исполнения обязанностей главы государства. Конституция РФ может обеспечивать уверенность в стабильности правовой связи соответствующего лица с Российской Федерацией, в том числе с учетом того, что факт перехода лица в прошлом из гражданства другого государства в российское гражданство способен восприниматься как снижающий такую уверенность. Это согласуется с положениями Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации (ч. 1 ст. 4) и народовластии (ч. 1 ст. 3).
То же, по мнению Конституционного Суда РФ, в равной мере справедливо и применительно к запрету открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации.
Примечание. Ценз гражданства для высшего должностного лица является общераспространенной практикой. При этом в отдельных странах предусматриваются существенные ограничения, согласно которым главой государства может стать только гражданин по рождению.
Согласно ст. 2 Конституции США ни одно лицо, кроме гражданина по праву рождения либо гражданина Соединенных Штатов на момент принятия настоящей Конституции, не может быть избрано на должность Президента; равно как не может быть избрано на эту должность какое-либо лицо, не достигшее возраста 35 лет и не прожившее в течение 14 лет в Соединенных Штатах.
В соответствии со ст. 31 Конституции Греции Президентом Республики может быть избран греческий гражданин, пребывающий в этом гражданстве не менее пяти лет, имеющий отца - греческого гражданина, достигший 40-летнего возраста и обладающий правом избирать.
Согласно ч. 2 ст. 41 Конституции Казахстана Президентом может быть избран гражданин Республики по рождению, не моложе 40 лет, свободно владеющий государственным языком, проживающий в Казахстане последние 15 лет и имеющий высшее образование. При этом в силу ч. 3 ст. 10 Конституции за гражданином Республики не признается гражданство другого государства.
В новой редакции ч. 3 ст. 81 Конституции РФ сохранено общее правило о невозможности одним лицом занимать должность Президента РФ более двух раз и исключено слово "подряд". Одновременно закрепляется оговорка, согласно которой такой порядок не будет иметь обратной силы, т.е. действующий глава государства сможет участвовать в выборах, независимо от того, какой период времени он занимает данный пост на момент вступления в силу Закона о поправке.
Примечание. Ограничение максимально допустимого количества президентских сроков свойственно зарубежным конституциям. Как правило, устанавливается ограничение исполнения полномочий президента двумя сроками. В некоторых государствах должность президента может быть замещена не более одного срока (Мексика, Колумбия, Парагвай, Израиль, Кыргызстан).
В соответствии с 22-й поправкой к Конституции США, принятой Конгрессом 21 марта 1947 г. и ратифицированной необходимым числом штатов 7 февраля 1951 г., "никто не может быть избран на должность Президента более чем два раза, а лицо, занимавшее должность Президента или действовавшее в качестве Президента в течение более двух лет от срока, на который был избран Президентом другой человек, не может избираться на должность Президента более чем один раз".
21 июля 2008 г. в ст. 6 Конституции Франции были внесены поправки, ограничивающие пребывание лица в должности Президента Франции не более двух сроков подряд.
Согласно ст. 95 Конституции Хорватии "никто не может избираться Президентом более двух раз".
Также ограничение президентских полномочий двумя сроками имеет место в Латвии, Польше, Румынии, Сербии, Австрии, Венесуэле и других государствах.
Примечание. Конституционный Суд РФ обращался к вопросу, связанному с установлением конституционно-правового смысла положений Конституции РФ, определяющих сроки нахождения одного лица на посту Президента РФ. Суд указывал, что срок осуществления полномочий Президента РФ, избранного до вступления в силу Конституции РФ 1993 г. и осуществлявшего установленные Конституцией РФ полномочия со дня ее вступления в силу, следует рассматривать в качества срока осуществления полномочий Президента РФ для целей, предусмотренных ч. 3 ст. 81 Конституции РФ (Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1998 г. N 134-О).
Предметом оценки Конституционного Суда РФ являлась изначальная редакция ч. 3 ст. 81 Конституции РФ, в соответствии с которой одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд.
Изменившееся содержание ч. 3 ст. 81 (изъятие слова "подряд") придает новый смысл данному конституционному положению. Это обстоятельство не позволяет автоматически распространить его на изменившиеся правоотношения. Конституционно-правовая оценка, содержащаяся в указанном Определении Конституционного Суда РФ, ограничивается содержанием ранее действовавшей редакции ч. 3 ст. 81.
Следует отметить, что такое решение Конституционного Суда РФ базировалось не только на толковании непосредственно положений ч. 3 ст. 81 Конституции РФ. Предметом оценки были заключительные и переходные положения Основного Закона. Конституционный Суд РФ прямо указал, что одним из аргументов в пользу принятия решения послужило следующее обстоятельство: Конституция РФ не содержала специальной оговорки о том, что указанный в п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" срок полномочий Президента РФ не включается в сроки, предусмотренные ч. 3 ст. 81 Конституции РФ.
Введенная в Конституцию РФ норма предоставляет лицам, занимавшим должность Президента РФ до вступления и на момент вступления в силу указанных поправок к Конституции РФ, право участвовать в выборах Президента РФ без учета сроков пребывания в должности Президента РФ ранее. Данные положения были оценены Конституционным Судом РФ на предмет соответствия гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ.
Из позиции Конституционного Суда РФ явно следует, что при наличии оговорки в тексте Конституции не учитываются прежние сроки замещения должности Президента. Это соответствует конституционному смыслу ограничения на замещение должности Президента РФ более двух сроков.
Вопрос об исчислении сроков замещения должности Президента РФ при установлении нового конституционного регулирования, как правило, в силу его особой важности для обеспечения стабильности и преемственности президентской власти, является предметом регламентации заключительных и переходных положений. В Конституцию РФ 1993 года был включен раздел второй "Заключительные и переходные положения", содержащий специальное указание на исчисление сроков полномочий действующего на тот момент главы государства. В п. 3 раздела второго "Заключительные и переходные положения" было установлено положение, согласно которому Президент РФ, избранный в соответствии с Конституцией РСФСР, со дня вступления в силу Конституции РФ 1993 г. осуществляет определенные ею полномочия до истечения срока, на который он был избран.
Таким образом, в заключительных и переходных положениях Конституции РФ признавался срок полномочий Президента РФ, избранного в соответствии с Конституцией РСФСР, в качестве первого срока его полномочий, специально не предусматривая предоставление лицу, замещавшему должность Президента РФ, возможности реализации пассивного избирательного права без учета ограничения на предельное число сроков замещения должности Президента РФ после вступления в силу Конституции РФ 1993 года.
Как отмечается в вышеуказанном Определении Конституционного Суда РФ, "все участники избирательного процесса - избиратели, соответствующие правоприменители и сам Президент РФ исходили из того, что он выдвигался, поддерживался и избирался как лицо, претендующее на занятие должности Президента РФ на второй срок подряд, был избран на второй срок подряд, а предшествующий период был для него соответственно первым сроком". Тем самым, если в 1998 г. принятие решения о недопустимости предоставления лицу, ранее замещавшему должность Президента РФ в течение двух сроков, права участвовать в выборах без учета предусмотренного Конституцией ограничения на замещение президентских сроков более двух раз подряд было обусловлено неопределенностью в понимании соответствующих конституционных положений, необходимостью обеспечения практики их надлежащего применения, то в ситуации с поправками 2020 г. подобная неопределенность отсутствует.
Примечание. Если в Основном Законе вопрос о предельном числе сроков полномочий (сроков полномочий подряд), в течение которых возможно занятие должности главы государства, решен таким образом, что соответствующие ограничения не предусматриваются или редуцируются, в том числе в качестве переходных положений в связи с изменением их регулирования, то это решение - с тем чтобы гарантировать реализацию конституционно-правовых характеристик государства как демократического, правового, имеющего республиканскую форму правления, - должно в любом случае сопровождаться другими институциональными гарантиями. К таковым относятся, прежде всего, развитый парламентаризм, реальная многопартийность, наличие политической конкуренции, эффективная модель разделения властей, снабженная системой сдержек и противовесов, а также обеспечение прав и свобод независимым правосудием, включая деятельность Конституционного Суда РФ (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Закон о поправке сохраняет возможность для лица, занимавшего и (или) занимающего на данный момент должность Президента РФ, участвовать в качестве кандидата на выборах Президента РФ, легитимация которой состоялась в соответствии с установленными конституционными процедурами и в результате общероссийского голосования. Окончательное решение о вступлении в силу нового порядка было принято российскими гражданами, и от их волеизъявления будет зависеть избрание или неизбрание этого лица. Указанные нормы являются значимым фактором сохранения преемственности власти и обеспечения стабильности политической системы.
