§ 16. Порядок формирования Правительства
Российской Федерации и иных федеральных органов
исполнительной власти
Закон о поправке предусматривает расширение полномочий Федерального Собрания в части формирования Правительства РФ: Государственной Думе передается право по утверждению кандидатур Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (за исключением федеральных министров, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ); закрепляется необходимость проведения Президентом РФ консультаций с Советом Федерации по вопросам, связанным с назначением на должность руководителей так называемых силовых федеральных органов исполнительной власти.
Конституционные изменения не ведут к институциональному переустройству государства, Российская Федерация остается президентской республикой. Вместе с тем достигается баланс сдержек и противовесов в механизме государственной власти путем передачи части полномочий от Президента РФ к парламенту. Повышается транспарентность и публичность принятия решений в отношении кандидатов на должности членов Правительства РФ. Использование парламентских процедур позволит более взвешенно подходить к оценке профессиональных качеств потенциальных претендентов на указанные должности и создаст дополнительные условия для проведения государственной политики, направленной на обеспечение достойной жизни и свободного развития человека.
Новая процедура назначения членов Правительства РФ предусматривает изменение содержания полномочия Президента РФ по назначению на должность и освобождению от должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Ранее данные должностные лица назначались Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ, и Президент РФ располагал широкой свободой усмотрения при решении вопросов, связанных с формированием персонального состава кабинета министров.
Новый порядок предполагает трансформацию указанного права Президента РФ в обязанность, поскольку утверждение Государственной Думой кандидатур заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (за исключением руководителей федеральных органов исполнительной власти, непосредственное руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ) носит окончательный характер - после него они назначаются на должность Президентом РФ. Таким образом, решение Президента РФ оформляет уже состоявшееся решение нижней палаты Парламента.
Примечание. Правовая логика ст. 111 Конституции РФ, рассматриваемой во взаимосвязи с ее ст. 83 (п. "а"), 84 (п. "б") и 103 (п. "а" ч. 1), заключается в том, чтобы в условиях разделения государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную не допускать их противоборства, которое не согласуется с тем, что единственным источником, из которого они проистекают, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации. Из конституционного положения об осуществлении народом своей власти не только непосредственно, но и через органы государственной власти следует, что выявление в той или иной форме воли народа необходимо и при формировании государственных органов, не избираемых непосредственно населением. Это относится, прежде всего, к Правительству РФ, осуществляющему исполнительную власть в России (Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 1998 г. N 28-П).
С изменениями полномочий Государственной Думы в отношении формирования Правительства сопряжена коррекция взаимодействия между органами государственной власти в целях сохранения непрерывности и стабильности функционирования всей системы публичной власти. Для этого предложен новый формат взаимодействия между Президентом и Государственной Думой, когда после трехкратного отклонения представленных кандидатур Председателя Правительства Государственной Думой Президент РФ назначает Председателя Правительства, может распустить Государственную Думу и назначить выборы. Конституционная новелла исключает императивное требование о роспуске Государственной Думы и заменяет его правом Президента, которое может быть реализовано, а может быть не реализовано.
Устанавливаются процедуры разрешения ситуаций, связанных с назначением заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров, за исключением назначаемых на должность Президентом РФ после консультаций с Советом Федерации. В случае трехкратного отклонения кандидатур членов Правительства Президент РФ вправе назначить предложенные Председателем Правительства кандидатуры и одновременно распустить Государственную Думу при условии, что более одной трети должностей членов Правительства, за исключением федеральных министров, указанных в п. "д.1" ст. 83 Конституции, остаются вакантными. Кроме того, в целях обеспечения бесперебойного функционирования Правительства РФ и иных федеральных органов исполнительной власти, Закон о поправке возлагает на Президента обязанность назначить членов Правительства, когда Государственная Дума распущена.
Рассматриваемые положения Закона о поправке расширяют парламентское участие и оставляют за Президентом ведущую роль в формировании Правительства. Тем самым устанавливаются более гибкие конституционные механизмы взаимодействия между ветвями власти, препятствующие появлению политических конфликтов.
Примечание. В Польше, Венгрии, Италии президент назначает председателя совета министров и соответствующих министров без участия парламента в указанном процессе. В ФРГ министры также назначаются Федеральным президентом по предложению Канцлера как главы исполнительной власти.
В ряде стран парламент участвует в назначении министров, однако его роль ограничена. Так, в Греции Президент самостоятельно назначает Председателя правительства и, по его предложению, министров. При этом Председатель правительства должен быть лидером партии, победившей на парламентских выборах.
Согласно разд. 2 ст. 2 Конституции США Президент назначает государственных министров и советников "по совету и с согласия Сената", за исключением глав департаментов, которые назначаются Сенатом.
Во Франции, где власть Президента со времен Конституции 1958 г. и конституционных традиций, сложившихся при первом Президенте Пятой Республики, является достаточно сильной, комиссии Национальной ассамблеи обладают рядом полномочий в части формирования исполнительной власти. Эти полномочия ограничиваются заключениями в отношении назначений, находящихся в сфере компетенции Президента (это около 50 постов). Кроме того, по сложившемуся во Франции конституционно-правовому обычаю, Президент назначает на должность Премьер-министра представителя большинства в Парламенте, что обеспечивает эффективное сотрудничество Правительства и Парламента.
Решающая роль парламента в назначении большинства федеральных министров, не характерная для государств с президентской формой правления, усиливает начала парламентаризма и народного представительства в России.
Уточнение о том, что предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти не вносятся вновь назначенным Председателем Правительства РФ, если предшествующий был освобожден от должности Президентом РФ, позволяют обеспечить непрерывность государственного управления, а также преемственность, устойчивость и системность исполнительной власти, исключить недопустимые перебои, перерывы в работе Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, образующих в совокупности ее структуру.
Расширяется зона ответственности Президента РФ в сфере исполнительной власти за счет новой редакции п. "б" ст. 83 и ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, согласно которой исполнительную власть в Российской Федерации осуществляет Правительство РФ под общим руководством Президента РФ. Такое усиление влияния Президента РФ на исполнительную власть означает, что именно Президент РФ определяет основные направления деятельности Правительства РФ.
Следует отметить, что прежняя редакция Конституции РФ также не препятствовала реализации роли Президента РФ в общем руководстве системой исполнительной власти. До внесения соответствующей поправки Президент РФ был вправе председательствовать на заседаниях Правительства РФ, что предоставляло ему возможность обеспечивать руководство деятельностью Правительства РФ. Вместе с тем установление нового полномочия Президента РФ по осуществлению общего руководства Правительством РФ более определенно обозначает его конституционный статус.
Примечание. Изменения, касающиеся конституционного статуса Президента РФ, его полномочий и гарантий его деятельности согласуются с природой и принципами института президентства, положением Президента РФ как главы государства в системе органов государственной власти, характером его взаимоотношений с федеральными органами государственной власти, направлены на обеспечение самостоятельного и ответственного осуществления Президентом РФ принадлежащих ему конституционных полномочий (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Примечание. В зарубежной конституционной практике форма правления обусловливает способ формирования правительства.
Во Франции Президент назначает Премьер-министра, прекращает исполнение им обязанностей по представлению последним заявления об отставке Правительства. По предложению Премьер-министра Президент назначает других членов Правительства и прекращает их полномочия (ст. 8 Конституции Франции). При этом Премьер-министр представляет кандидатуры с учетом расстановки политических сил.
Порядок формирования Кабинета министров США напрямую в Конституции не закреплен, однако ст. 2 устанавливает, что "Президент США... назначает на должности и по совету и с согласия Сената вводит в должности послов, других официальных представителей и консулов, судей Верховного суда и всех других должностных лиц Соединенных Штатов, введение в должности которых в ином порядке не предусмотрено Конституцией и должности которых установлены законом; но Конгресс может посредством принятия закона предоставить право назначения нижестоящих должностных лиц, каких он сочтет возможными, Президенту единолично, судам либо главам департаментов".
В Республике Беларусь согласно Конституции (ст. 106) исполнительную власть осуществляет Правительство - Совет министров Республики Беларусь - центральный орган государственного управления. Правительство состоит из Премьер-министра, его заместителей и министров. Премьер-министр назначается Президентом Республики с согласия Палаты представителей. Решение по этому вопросу принимается Палатой представителей не позднее чем в двухнедельный срок со дня внесения предложения по кандидатуре Премьер-министра. В случае двукратного отказа в даче согласия на назначение Премьер-министра Палатой представителей Президент Республики вправе назначить исполняющего обязанности Премьер-министра, распустить Палату представителей и назначить новые выборы.
В соответствии со ст. 65 Конституции Казахстана Правительство образуется Президентом Республики. Предложения о структуре и составе Правительства вносятся Президенту Республики Премьер-министром в 10-дневный срок после назначения Премьер-министра.
Конституция Молдовы предусматривает, что после консультаций с парламентскими фракциями Президент Республики выдвигает кандидатуру на должность Премьер-министра. В 15-дневный срок после выдвижения кандидат на должность Премьер-министра просит Парламент выразить вотум доверия программе деятельности и всему составу Правительства (ст. 98).
