Введение
15 января 2020 г. Президент России на церемонии оглашения ежегодного Послания Федеральному Собранию <1> выступил с инициативой о внесении изменений в Конституцию РФ. В тот же день была создана рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию <2>. В ее состав (75 человек) вошли представители самых разных групп населения, профессиональных сообществ: врачи, учителя, спортсмены, деятели науки, культуры, искусства, предприниматели, лидеры профсоюзных и других общественных организаций, депутаты, политики и, конечно, правоведы.
--------------------------------
<1> Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации от 15 января 2020 г. // Российская газета. 2020. N 7.
<2> Распоряжение Президента РФ от 15 января 2020 г. N 5-рп "О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации". URL: http://www.pravo.gov.ru.
20 января Президент внес в Государственную Думу проект Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти". Процесс модернизации Конституции был начат главой государства, но разработка изменений Основного Закона почти сразу превратилась в коллективное конституционное творчество граждан. Рабочая группа стала одним из основных каналов выражения народной конституционной (правотворческой) инициативы.
Конституционные новеллы проектировались при самом широком и непосредственном участии населения (рабочая группа обобщила более 1 000 предложений), и их судьба в конечном счете была решена гражданами в ходе общероссийского голосования. Ему предшествовало одобрение Закона о поправке Государственной Думой <1> и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации <2> (11 марта 2020 г.), а также законодательными органами субъектов Российской Федерации (12, 13 марта 2020 г.). Конституционный Суд РФ в своем Заключении от 16 марта 2020 г. подтвердил соответствие Закона о поправке положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ.
--------------------------------
<1> Постановление Государственной Думы от 11 марта 2020 г. N 7867-7 ГД. URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7#bh_histras.
<2> Постановление Совета Федерации от 11 марта 2020 г. N 75-СФ // URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/885214-7#bh_histras.
Общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений в Конституцию, проведение которого согласно Закону стало обязательным условием вступления поправок в силу, первоначально было запланировано на 22 апреля 2020 г., но из-за сложной эпидемиологической обстановки в связи с пандемией, вызванной распространением коронавирусной инфекции, было перенесено на более поздний срок и состоялось 1 июля этого года.
Явка на общероссийское голосование составила 67,97%, изменения поддержали 77,92% принявших в нем участие россиян <1>. Президент России 3 июля 2020 г. подписал Указ N 445 "Об официальном опубликовании Конституции Российской Федерации с внесенными в нее поправками", в соответствии с которым изменения Конституции РФ, предусмотренные ст. 1 Закона о поправке, вступили в силу 4 июля 2020 г.
--------------------------------
<1> Высокий уровень поддержки поправок гражданами России фиксировался результатами социологических опросов на протяжении всего времени подготовки к проведению общероссийского голосования и был подтвержден его итогами. Это свидетельствует о высокой степени социальной солидарности российских граждан, наличии устойчивого общественного запроса на реализацию комплексной социальной политики государства (о важности социальной политики и повестки в государственном строительстве см. подробнее: Клишас А.А. Сообща - победим // Российская газета. 2020. N 8141; Он же: Юридический код государства: вопросы теории и практики. М., 2019).
Комментируемый Закон - не совсем обычный. Он, как и другие немногочисленные законы о поправке к Конституции РФ <1>, имеет особые статус и место в системе законодательства, которые были выявлены Конституционным Судом РФ в процессе толкования Основного Закона России <2>. Суд указал, что положения ст. 136 Конституции РФ, регламентирующие порядок принятия и вступления в силу поправок к ее главам (с 3 по 8) могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. Этой правовой позицией Конституционного Суда руководствовался законодатель при принятии Федерального закона от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".
--------------------------------
<1> См.: Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 7-ФКЗ "О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации"; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации"; Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 21 июля 2014 г. N 11-ФКЗ "О Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 12-П по делу о толковании ст. 136 Конституции РФ.
Такого рода акты служат инструментом специального регулирования, предусмотренного гл. 9 Конституции РФ <1>. Комментируемый Закон принят не для обеспечения реализации конституционных норм, а с целью их изменения в той части, в которой это допускается Конституцией государства. Он юридически оформляет поправки к Основному Закону и в связи с этим выполняет особые функции в правовой системе России.
--------------------------------
<1> Там же.
Закон о поправке 2020 г. уникален, так как в отличие от аналогичных законов:
- содержит не одну, а множество поправок к Конституции, несмотря на название, которое предопределено законом <1>;
- объединяет в своем тексте поправки и положения, обеспечивающие вступление их в силу;
- устанавливает более сложный по сравнению с учрежденным в ст. 136 Конституции РФ порядок введения его норм в действие, ранее не известный отечественной конституционной практике.
--------------------------------
<1> См.: Федеральный закон от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".
Закон о поправке закрепляет самые масштабные конституционные преобразования в России со времени принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г., а именно:
- расширяет ценностный каталог Конституции РФ, обеспечивает более рельефное отражение в нем исторических истоков, духовных традиций и собственных идеалов российского общества;
- конкретизирует параметры социального государства;
- фиксирует современные очертания формы российского государства;
- отражает совершенствование механизма государства и осуществления публичной власти;
- меняет соотношение приоритетов открытости российской правовой системы и ее защищенности от внешнего воздействия за счет встраивания в Конституцию и конституционное законодательство новой (но уже апробированной благодаря деятельности Конституционного Суда РФ) формулы соразмерности универсальных и национальных правовых ценностей, принципов и норм.
При этом поправки не затронули содержание гл. 1, 2 и 9 Основного Закона: основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, порядок изменения Конституции.
Для правильного понимания сущности, целей и специфики конституционной модернизации, проведенной с помощью принятия данного Закона, и, соответственно, для уяснения содержания его норм важно истолковать изменения Конституции РФ в контексте глобального конституционного развития и его мировых трендов, разъяснить конкретно-исторический смысл поправок к Основному Закону России.
В начале третьего тысячелетия во многих странах мира произошли масштабные конституционные преобразования, назначение и динамика которых заметно отличаются от подобных процессов прежних лет. Большая часть конституций, действующих в современных государствах, подверглась коррекции. Это коснулось и "старых" конституций (Великобритания, Франция), и достаточно "молодых" основных законов. Немало конституционных реформ только за последнее десятилетие произошло в государствах постсоветского пространства. Очередные модификации конституций осуществлены в Азербайджане, Армении, Казахстане, Кыргызстане, Таджикистане, Туркменистане, Узбекистане, Грузии и Украине. Сходные процессы наблюдаются в большинстве стран евразийской правовой группы, включая Турцию. В этих государствах продолжается поиск оптимальных форм правления, государственного устройства, отвечающих внутренним политическим, социальным, экономическим и другим процессам. Большинство изменений конституций связано с частичной внутриинституциональной смысловой коррекцией их текста, не затрагивающей природу конституционно-правовых институтов.
Основные изменения конституций, принятых в 1990-х гг. в бывших советских республиках, как правило, касаются четырех блоков положений: взаимоотношения законодательной и исполнительной властей (в части прерогатив главы государства); прав и свобод человека и гражданина; судебной власти (зачастую в этот блок включается регламентация положения органа конституционного контроля); сферы прокуратуры. Наиболее распространенным конституционным изменением последнего десятилетия стало перераспределение властных полномочий и компетенции высших государственных органов, которое в ряде случаев повлекло за собой существенные корректировки формы (системы) организации государственной власти. В целом конституционные изменения в этих странах имеют неодинаковую глубину и масштаб - от узконаправленной модернизации, частичной реформы до полного пересмотра основного закона.
Это, с одной стороны, иллюстрирует распространенность практики изменения конституции, с другой стороны, убеждает в том, что конституция - развивающаяся правовая материя, способная к обновлению. Она должна отражать правовое развитие, меняться под "давлением" объективных обстоятельств и по запросу общества, адаптироваться к новым условиям, наполняться актуальным содержанием. Излишняя консервация основного закона способна вызвать значительное общественное напряжение и привести к нарушению эволюции государственности. Так было в социалистических странах Европы, многих государствах Азии, Африки и Латинской Америки.
Но это лишь одна из сторон конституционных процессов, наблюдаемых в различных странах мира. Еще одним трендом в мировом конституционном развитии является усиление культурно-исторической специфичности конституций, закрепление в них национальной и конституционной идентичности <1>, оригинальных концептов соразмерности универсальных и национальных ценностей. Если десятки новых конституций эпохи 1990-х гг. были написаны очень похожим языком, соответствующим представлениям об окончательной победе либеральной идеологии, то конституционные реформы XXI в. демонстрируют уникальный всплеск самобытности.
--------------------------------
<1> Понятие "конституционная идентичность" появилось в российском конституционном праве несколько лет назад. Оно было упомянуто (наряду с терминами "конституционные ценности" и "конституционно защищаемые ценности") в Постановлении Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П. Это понятие исторически связано с обострившейся конкуренцией национальных, наднациональных и транснациональных правопорядков и все чаще используется органами правосудия других стран (главным образом Франции, Германии и Италии) в рамках правовой защиты своих национальных конституционных ценностей в условиях интеграции. "Национальные идентичности государств-членов", которые "следует уважать", упоминаются в ст. 4 Договора о Европейском союзе (в редакции Лиссабонского договора 2007 г.). Важность феномена национальной конституционной идентичности и развитой конституционной культуры для того или иного социума состоит в том, что по мере своего "взросления" общество формирует устойчивую и непротиворечивую систему фундаментальных правовых принципов, основанных на признанных этим обществом ценностях. Такие прочные опоры позволяют в дальнейшем комплексно развиваться и осуществлять самонастройку, логически и нравственно выверенное совершенствование национальной правовой системы, прежде всего, ее основы - конституции.
Многие страны ближнего и дальнего зарубежья внесли в свои конституции поправки, меняющие шкалу или приоритетность своих ценностей (например, Венгрия, Словакия, Испания, Армения, Кыргызстан, Казахстан, Азербайджан, Египет, Тунис, Бахрейн и др.). Одни конституции "экологизируются", природа и ее ресурсы рассматриваются как уникальное народное достояние. Другие фиксируют такие непреходящие ценности, как семья и социальная справедливость. Современные конституционные реформы затрагивают не только право и правовую систему страны. В мире широко утверждается "ценностное" правопонимание, на смену иерархическому соотношению универсального и национального в праве приходит иное их сочетание, предполагающее "равноправие" и даже приоритет национального компонента. Именно в этом ключе государства сейчас формируют новые стратегии собственного, в том числе конституционного развития.
Эти ориентиры в правовой эволюции восприняты и Россией. В результате появились поправки о культуре как уникальном наследии многонационального народа, сохранении этнокультурного и языкового многообразия, памяти предков, веры в Бога, исторической правды, памяти защитников Отечества, традиционных для России семейных ценностей и др. В этом же ряду поправки о преемственности государственного развития, защите суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, верховенства ее Конституции по отношению к решениям межгосударственных органов, принятых на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции России, и другие конституционные новеллы.
Очевидно, что в новом конституционном цикле Россия вырабатывает свою национальную модель конституции, соответствующую отечественному менталитету и новым требованиям государственной безопасности страны. Эта модель лучше, чем ранее, отражает государственно-гражданскую идентичность России, ее социокультурные коды и политико-правовые идеалы. Такая ценностная, а точнее, социально ценностная модель учитывает накопленный исторический опыт, проверенные эволюцией практики и приоритеты, осознанные не только властью, но и широкими слоями общества <1>.
--------------------------------
<1> См. подробнее: Хабриева Т.Я. Конституционная реформа в России: в поисках национальной идентичности // Вестник Российской академии наук. 2020. Том 90. N 5. С. 403 - 414.
Следует принять во внимание, что правовые предпосылки конституционных изменений в России в 2020 году во многом уже были созданы, в частности, Конституционным Судом РФ, законодательством и документами стратегического планирования.
Например, введенную в Конституцию РФ категорию "публичная власть" Конституционный Суд использует с 1995 г. <1>. Он же, несмотря на распространенную в тот период в науке идею широкой самостоятельности местного самоуправления, обосновал наличие единства государственной власти и местного самоуправления, неправомерности их противопоставления <2>, что получило более определенное закрепление в комментируемом Законе о поправке (ст. 131 Конституции РФ).
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента РФ от 9 декабря 1994 г. N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента РФ от 2 ноября 1993 г. N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации".
<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике".
Наконец, следует упомянуть и правовую позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой "Постановление Европейского суда по правам человека не может считаться обязательным для исполнения, если в результате толкования конкретного положения Конвенции о защите прав человека и основных свобод, на котором основано данное Постановление, осуществленного в нарушение общего правила толкования договоров, смысл этого положения разойдется с императивными нормами общего международного права" <1>. Эта правовая позиция теперь включена в ст. 79 Конституции России.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 2015 г. N 21-П.
Закон о поправке возводит в ранг конституционных норм некоторые положения федеральных законов, например в отношении минимального размера оплаты труда (МРОТ) и прожиточного минимума. Это нормы Федерального закона от 28 декабря 2017 г. N 421-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части повышения минимального размера оплаты труда до прожиточного минимума трудоспособного населения" и Федерального закона от 27 декабря 2019 г. N 463-ФЗ "О внесении изменений в статью 1 Федерального закона "О минимальном размере оплаты труда", которыми изначально была установлена корреляция величин МРОТ и прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации, а затем их полная тождественность. Российская Федерация стала первой из стран СНГ, где институт непрерывного образования закреплен не только в отраслевых законах (п. 8 ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации"), но и в Конституции (п. "е" ст. 71).
Перевод положений законов на конституционный уровень, их "восхождение" в Конституцию - новое явление для российской конституционной практики, уже получившее в доктрине название - конституционная легитимация законодательных норм <1>. Она послужила одним из инструментов осуществления конституционных изменений и показала свою эффективность для целей модернизации Основного Закона.
--------------------------------
<1> Доклад директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации Т.Я. Хабриевой на открытии XV Международной школы-практикума молодых ученых-юристов "Конституция и модернизация законодательства" (Москва, ИЗиСП, 27 мая 2020 г.) на тему "Модернизация законодательства в контексте конституционных преобразований". URL: https://izak.ru/img_content/privetstvennoe-slovo-talii-yarullovny-habrievoj-2.pdf.
Многие получившие конституционное закрепление ценности ранее были зафиксированы в актах государственного стратегического планирования. Например, согласно п. 11 Стратегии государственной национальной политики Российской Федерации на период до 2025 года "современное Российское государство объединяет основанный на сохранении и развитии русской культуры и языка, историко-культурного наследия всех народов России единый культурный (цивилизационный) код, который характеризуется особым стремлением к правде и справедливости, уважением самобытных традиций населяющих Россию народов и способностью интегрировать их лучшие достижения в единую российскую культуру" <1>.
--------------------------------
<1> Утверждена Указом Президента РФ от 19 декабря 2012 г. N 1666.
Таким образом, поправки к Конституции не влекут демонтажа правовой системы, а напротив, являются закономерным продолжением правовой эволюции России, отражают преемственность в ее конституционном развитии и задают направление для устойчивого роста государства и общества.
Тематический комментарий к Закону о поправке, предложенный вниманию читателя, содержит разъяснения, которые нередко сопровождают обновление конституции и имеют как теоретическое, так и прикладное значение. В фокусе внимания именно Закон о поправке, потому что он, во-первых, является источником исторического и телеологического толкования Конституции; во-вторых, важен для определения темпоральных характеристик конституционных поправок; в-третьих, содержит нормы прямого действия, срок которых не ограничен (ст. ст. 2 - 3), а введенный им институт общероссийского голосования может применяться и впредь, так же как и другие элементы установленного им порядка легитимации конституционных поправок, в частности участие Конституционного Суда РФ в этом процессе. Кроме того, он служит основанием для внесения изменений в Конституцию <1>, правовым подтверждением легитимности ее обновленного текста и законности конституционных изменений.
--------------------------------
<1> Согласно ст. 14 Федерального закона 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ. После этого глава государства осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.
Иными словами, Закон о поправке 2020 г. не только выполняет функции источника права в короткий промежуток времени, когда вносятся изменения в Конституцию, но и сохраняет потенциал осуществления этих функций в перспективе.
Обычно комментарии готовятся через некоторое время после вступления закона в силу, чтобы найти ответы на вопросы правоприменительной практики, служат "путеводителями" для субъектов права в процессе реализации его норм. Настоящий комментарий является исключением из этого правила. Как показал опыт, конституционные изменения уже оказали влияние на управленческую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, установление ее приоритетов и принятие конкретных решений в период экономического кризиса и пандемии 2020 года. Это важно в том числе потому, что поправки не только изменяют текст Конституции, но и служат императивом, а также ориентиром для дальнейшей модернизации российского законодательства <1>.
--------------------------------
<1> В качестве примера можно привести повышение с 1 марта 2020 г. размера пособия по безработице. Его максимальная величина была установлена в размере МРОТ и прожиточного минимума трудоспособного населения в целом по Российской Федерации и составила 12130 руб. При этом гарантии в отношении безработных были расширены посредством предоставления права на повторное обращение в центры занятости за государственной услугой по содействию в поиске подходящей работы и повышения размера пособия по безработице гражданам с детьми (в апреле - июне 2020 г.), пропорционально количеству детей безработного - из расчета на каждого ребенка одному из родителей, приемных родителей, усыновителей, а также опекуну (попечителю).
Комментарий к Закону о поправке имеет оригинальную структуру. Он не постатейный, а построен в соответствии с основными тематическими блоками норм Закона о поправке. Такая структура, по мнению авторов, позволяет в более удобном для читателя формате раскрыть содержание конституционных новелл, а также положений Закона, не подлежащих включению в текст Конституции и имеющих прямое действие.
Авторы комментария выражают благодарность доктору юридических наук, профессору, заслуженному юристу Российской Федерации Л.В. Андриченко за помощь в подготовке материалов комментария.
