§ 19. Расширение предметной компетенции и полномочий
Правительства Российской Федерации
Усложнение социальных процессов влечет актуализацию регулирования новых сфер общественных отношений. Это требует расширения компетенции органов государственной власти. Правительство РФ - главный орган, который обеспечивает реализацию обязательств государства, предусмотренных конституционными поправками. Таким образом, внесение поправок в ст. 114 - это отклик на появление новых управленческих задач в государственной политике Российской Федерации.
В результате изменений ст. 114 Конституции РФ расширяется перечень полномочий Правительства РФ и закрепляются новые конституционно-правовые ориентиры его деятельности. Усилившийся социальный аспект компетенции характеризует практически все вновь обозначенные функции высшего исполнительного органа государственной власти страны. Речь идет не только о развитии публично-правовых методов регулирования социально-экономических отношений и выполнения государством своих обязательств перед гражданами, но и главным образом о создании условий, которые позволяют каждому реализовать способности и собственной инициативной деятельностью обеспечить достойную жизнь себе и близким.
Так, на Правительство РФ возлагается проведение единой социально ориентированной государственной политики в таких областях жизнедеятельности населения, как культура, наука, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, поддержка семей, а также охрана окружающей среды. Это именно те сферы общественной жизни, в которых происходит развитие каждого человека, формируются его интересы и реализуются потребности. Таким образом, усиление социальных функций Правительства РФ вызвано современными общественными процессами, постановкой государством в качестве цели обеспечение благополучия человека. Социальное развитие, формирующее человеческий капитал, является уже не просто следствием экономического роста, но и само становится его основой.
Проведение единой социально ориентированной государственной политики означает разработку такой модели, в основе которой должны быть заложены общие стандарты для всех субъектов Российской Федерации в каждой из названных сфер. Значение данной поправки состоит в том, что на конституционном уровне определяются цели государственной социальной политики - формирование единого социального пространства, основанного на обеспечении равных возможностей для каждого человека в любой части Российской Федерации, а также устанавливается конкретный орган, ответственный за их достижение - Правительство Российской Федерации. Благодаря данной поправке происходит становление нового стратегического пути социального развития России.
Важным дополнением ст. 114 является определение полномочия Правительства РФ по реализации государственной социальной политики, при которой создаются условия для поддержки семьи. Подобное дополнение опосредует исторические идеалы и подходы к институту брака и семьи, поскольку именно семья является наиболее значимой для каждого человека конституционной ценностью, находящейся под защитой государства. Семья всегда была и остается одним из главных факторов полноценного воспитания новых поколений граждан, сохранения и развития многонационального народа Российской Федерации.
Законом о поправке установлено новое полномочие Правительства РФ по обеспечению государственной поддержки научно-технологического развития Российской Федерации, реализации ее научного потенциала. Данная функция неразрывно связана с компетенцией Правительства РФ по претворению в жизнь государственной политики в области науки (ч. 1 п. "в.1" ст. 114 Конституции РФ).
Масштабность задач, стоящих перед современной наукой, невозможность их решения лишь силами научного сообщества, все большее вовлечение всех уровней публичной власти в обеспечение научно-технического прогресса требуют создания надежного конституционно-правового фундамента и прежде всего закрепления обязательств в этой сфере. Ранее отдельных упоминаний о науке в тексте Основного Закона, в частности при регламентации предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "е" ч. 1 ст. 72), было явно недостаточно, поскольку ускорение технологического развития является одной из национальных целей Российской Федерации, определенных Указом Президента РФ от 7 мая 2018 г. N 204 "О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года".
Внесение изменений в статьи, которые прямо касаются обязательств государства, прежде всего в части компетенции Правительства РФ, наряду с другими нормами о науке (п. "е" ст. 71), может рассматриваться как должное конституционное обеспечение положения науки в качестве основного института "цифровой стадии" постиндустриального общества. Задача Правительства РФ - скорейшая модернизация отраслей экономики и социальной сферы на основе внедрения современных технологий.
Установление в Конституции норм о науке позволит усилить это правовое направление, закрепить преемственность советского опыта, где наука была подлинным "локомотивом" государства. Так, в Конституции СССР 1977 г. отдельной ст. 26 устанавливалось, что "в соответствии с потребностями общества государство обеспечивает планомерное развитие науки и подготовку научных кадров, организует внедрение результатов научных исследований в народное хозяйство и другие сферы жизни". К компетенции Совета Министров СССР были отнесены вопросы разработки и осуществления мер по развитию науки (ст. 131). Статьи аналогичного содержания имелись и в Конституции РСФСР 1978 г.
Россия исторически является одной из мировых научных держав. В настоящее время в условиях перехода глобальной экономической системы к новому технологическому укладу цель приоритетного развития науки в Российской Федерации, неоднократно провозглашаемая на уровне различных нормативных правовых актов, получила конституционное подкрепление в виде полномочий одного из главных органов, определяющих и реализующих государственную научную и научно-техническую политику.
Компетенция Правительства РФ расширена за счет включения в нее полномочий по обеспечению функционирования системы социальной защиты инвалидов, их социальной интеграции, созданию для них доступной среды и улучшению качества их жизни. Речь идет о формировании мер социальной, экономической, правовой поддержки для людей с ограниченными возможностями и о создании для них равных с другими гражданами условий участия в жизни общества. Правительство РФ уже реализует комплекс таких мер, предполагающих исключение любой дискриминации по признаку инвалидности; создание гарантий равной и эффективной правовой защиты от дискриминации; обеспечение доступа наравне с другими к физическому окружению, транспорту, информации и связи, включая информационно-коммуникационные технологии и системы, а также к другим объектам и услугам, открытым или предоставляемым для населения как в городских, так и в сельских районах; реализацию прав на образование, труд и занятость; предоставление услуг в сфере здравоохранения и др.
Благодаря Закону о поправке расширяются пределы конституционного регулирования социальной защиты инвалидов - она не сводится к помощи людям с ограниченными возможностями здоровья, а состоит в обеспечении функционирования системы социальной защиты, т.е. комплекса взаимосвязанных мер, направленных на выравнивание возможностей инвалидов по отношению к основной массе граждан, что соответствует в том числе международным обязательствам Российской Федерации, связанным с ратификацией Конвенции ООН о правах инвалидов (2006 г.).
При дополнении конституционных полномочий Правительства РФ затронуты и вопросы поддержки институтов гражданского общества, в том числе некоммерческих организаций, обеспечения их участия в выработке и проведении государственной политики России. Институты гражданского общества - это та социальная опора политической системы, без которой немыслимо само демократическое государство. Понимание гражданского общества только как самоуправляющейся структуры является упрощенным и односторонним. Нигде в мире оно не существует вне государства, представляющего собой политическую организацию социума. Поэтому при регламентации соответствующих полномочий Правительства РФ находит отражение метод поддержки институтов гражданского общества, который не препятствует развитию, а напротив, находится в тесном сочетании с методами саморегулирования.
Правовое положение институтов гражданского общества определяется совокупностью федеральных законов, в частности от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях", от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", от 11 августа 1995 г. N 135-ФЗ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях". Очевидно, что они потребуют обновления, как и комплекс мер, предпринимаемых Правительством РФ в этой области. В качестве эффективного инструмента содействия развитию институтов гражданского общества зарекомендовала себя сложившаяся практика государственной поддержки социально значимых проектов, выполняемых некоммерческими организациями. В целом закрепление на конституционном уровне за Правительством РФ указанных полномочий направлено на дальнейшее раскрытие демократического потенциала общества и государства.
В последние годы в Российской Федерации наблюдается устойчивый рост числа граждан и организаций, участвующих в добровольческой деятельности, расширяются масштабы реализуемых программ и проектов с их участием <1>. Волонтерство как один из видов благотворительной деятельности охватывает самые разные сферы жизни общества: образование, здравоохранение, культуру, социальную поддержку и социальное обслуживание населения, физическую культуру и спорт, охрану окружающей среды, предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций. Весьма активно волонтерское движение показало себя в условиях пандемии, вызванной распространением COVID-19. В связи с этим на Правительство РФ возлагаются задачи по поддержке добровольческой (волонтерской) деятельности в Российской Федерации.
--------------------------------
<1> Согласно Докладу о развитии добровольчества в Российской Федерации в 2018 г., подготовленному Минэкономразвития России, 35% взрослых россиян добровольно безвозмездно участвовали в волонтерской деятельности, при этом 31% из них делали это через организации, а 69% самостоятельно. По данным исследования фонда "Общественное мнение", число добровольцев в Российской Федерации в 2018 году составило более 14 млн человек, при этом 34% граждан старше 18 лет разделяют ценности добровольчества.
В рамках реализации Концепции развития добровольчества (волонтерства) в Российской Федерации до 2025 года <1> Правительство РФ обеспечивает формирование и развитие инфраструктуры, методической, информационной, консультационной, образовательной и ресурсной поддержки. Кроме того, оно способствует совершенствованию механизмов координации добровольческой (волонтерской) деятельности, распространению лучших практик через организацию и мониторинг участия добровольцев (волонтеров) в деятельности государственных и муниципальных учреждений, созданию единой информационной системы в этой сфере. Закрепление на уровне Конституции полномочий Правительства РФ означает отнесение данных вопросов к числу приоритетных направлений социальной и молодежной политики государства.
--------------------------------
<1> См.: распоряжение Правительства РФ от 27 декабря 2018 г. N 2950-р "Об утверждении Концепции развития добровольчества (волонтерства) в Российской Федерации до 2025 года"; План мероприятий по реализации Концепции содействия развитию добровольчества (волонтерства) в Российской Федерации до 2025 года (утв. Правительством РФ 20 июня 2019 г. N 5486п-П44).
В числе новелл - содействие Правительства РФ развитию предпринимательства и частной инициативы, что требует создания для национального бизнеса благоприятных и комфортных условий реализации предпринимательского потенциала граждан. Решение этих задач предполагает формирование системных основ для долгосрочной конкурентоспособности Российской Федерации, базирующейся на гибкой и адаптивной современной экономике. Правительство РФ реализует ряд программ и проектов <1>, направленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации и стимулирующих повышение активности предпринимательства и частной инициативы <2>. Закрепление данного полномочия за Правительством РФ на уровне Конституции РФ обеспечит приоритетность задач в этой области.
--------------------------------
<1> См.: Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года (утв. Правительством РФ 29 сентября 2018 г.).
<2> В их числе национальный проект "Малое и среднее предпринимательство и поддержка индивидуальной предпринимательской инициативы", "Повышение производительности труда и поддержка занятости". С 2018 г. Правительством РФ запущен механизм управления системными изменениями предпринимательской среды "Трансформация делового климата", который представляет собой инструмент оперативного реагирования федеральных органов государственной власти на запросы бизнес-сообщества и направлен на снятие нормативных ограничений для ведения бизнеса, в том числе на устранение избыточных, устаревших и противоречащих друг другу регуляторных требований. Данный механизм управления включает регулярный сбор предложений от бизнес-сообщества, организацию экспертных групп с представителями органов государственной власти и заинтересованных организаций, подготовку предложений по изменению нормативно-правового регулирования предпринимательской деятельности, мониторинг реализации мероприятий по предложениям бизнеса, а также оценку достигнутых эффектов. Его внедрение способно дать дополнительный импульс экономическому развитию и частной инициативе.
В блоке социальных поправок к Конституции - наделение Правительства РФ полномочиями по обеспечению реализации принципов социального партнерства в сфере регулирования трудовых и иных непосредственно связанных с ними отношений. Социальное партнерство осуществляется в различных формах: взаимные консультации, участие работников, их представителей в управлении организацией, в разрешении трудовых споров, в подготовке проектов коллективных договоров и соглашений. Его цель заключается в поиске взаимовыгодных и взаимоприемлемых условий сотрудничества работника и работодателя посредством договорного урегулирования. Закрепление данного полномочия за Правительством РФ связано со значением социального партнерства как способа регулирования трудовых отношений, направлено на повышение ценности труда каждого человека. Введение в Конституцию института социального партнерства и уполномочивание Правительства на реализацию его принципов находятся в тесной взаимосвязи с правом граждан на объединения, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ст. 30 Конституции РФ).
Данное полномочие особенно востребовано в кризисных условиях, и государство не отказывается от своих социальных обязательств перед гражданами, а напротив, закрепляет необходимость их выполнения в Основном Законе.
Значительная группа полномочий Правительства РФ направлена на выполнение экологической функции государства: охрану окружающей среды; сохранение уникального природного и биологического многообразия страны; развитие системы экологического образования граждан; воспитание экологической культуры и др. Это должно способствовать созданию необходимых гарантий защиты прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду с учетом того, что указанное конституционное право закреплено в ст. 42 Конституции РФ. Фактически предусматривается экологизация государственной политики и обеспечение экологической безопасности.
Примечание. Изменения в регулировании элементов конституционного статуса Правительства РФ согласуются с местом Правительства РФ в системе органов государственной власти, характером его функций и взаимоотношений с другими федеральными органами государственной власти (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Примечание. Полномочия, схожие с вновь установленными для Правительства РФ, закрепляются за высшими исполнительными органами государственной власти в конституциях зарубежных стран.
В соответствии с Конституцией Венгрии Правительство обладает полномочиями по разработке социально-экономических планов, принятию мер по их реализации; определению государственных задач научного и культурного развития и созданию необходимых условий для их осуществления; определению государственной системы социального и медицинского обеспечения и предоставлению материальных средств, необходимых для ее деятельности и др.
Согласно Конституции Словакии (ст. 119) Правительство принимает решения "об основных мерах, которые должны быть приняты для осуществления экономических и социальных программ Словацкой Республики".
Статьей 89 Конституции Китая к компетенции Правительства отнесены вопросы разработки и реализации плана социально-экономического развития страны, руководства работой в области образования, науки, культуры и здравоохранения, физической культуры и планирования семьи.
Правительство Монголии согласно Конституции (ст. 38) осуществляет разработку комплексной политики в области науки и техники, руководящих принципов национального экономического и социального развития и представляет их в Государственный Великий Хурал (парламент), а также обеспечивает исполнение принятых по ним решений.
Согласно ст. 96 Конституции Вьетнама Правительство осуществляет единое управление экономикой, культурой, обществом, образованием, медициной, наукой, техникой, окружающей средой, информацией, средствами массовой информации, международными отношениями, национальной обороной, национальной безопасностью, социальным порядком и безопасностью; принимает решения о мобилизации и чрезвычайном положении и осуществляет другие необходимые меры для защиты страны и сохранения жизни и имущества народа.
В соответствии с Конституцией Казахстана (ст. 66) Правительство Республики разрабатывает основные направления социально-экономической политики государства, его обороноспособности, безопасности, обеспечения общественного порядка и организует их осуществление.
Конституцией Армении (ст. 89) за Правительством закреплено полномочие "по осуществлению государственной политики в области науки, образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения и охраны природы".
Кабинет министров Узбекистана согласно Конституции (ст. 98) несет ответственность за проведение эффективной экономической, социальной, финансовой, денежно-кредитной политики, разработку и реализацию программ по развитию науки, культуры, образования, здравоохранения и других отраслей экономики и социальной сферы; осуществляет меры по защите экономических, социальных и других прав и законных интересов граждан.
В соответствии с Конституцией Кыргызстана (ст. 88) Правительство обеспечивает проведение единой государственной политики в социально-экономической и культурной сферах; разрабатывает и реализует общегосударственные программы экономического, социального, научно-технического и культурного развития; осуществляет взаимодействие с гражданским обществом.
В ст. 115 Конституции РФ расширяется перечень оснований для издания Правительством РФ обязательных к исполнению в Российской Федерации постановлений и распоряжений. Как известно, правительственные акты обеспечивают дальнейшее развитие законодательства, конкретизацию его положений, логическую завершенность правового регулирования. Они обладают меньшей юридической силой по сравнению с федеральными законами и актами Президента РФ.
По общим вопросам издаются акты, имеющие нормативный характер, в форме постановлений Правительства РФ. Распоряжения принимаются по иным вопросам, как правило, это оперативные и текущие решения, фиксирующие конкретные действия Правительства.
Если до внесения поправок Правительство РФ издавало постановления и распоряжения на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, то теперь согласно Закону о поправке акты Правительства принимаются также на основании и во исполнение распоряжений и поручений Президента РФ. Изменения корреспондируют с новой редакцией ст. 83 Конституции РФ, предусматривающей, что Президент осуществляет общее руководство Правительством РФ посредством не только указов, имеющих нормативный характер, но и других издаваемых Президентом актов, в том числе распоряжений и поручений.
Расширен перечень оснований для возможной отмены Президентом РФ правовых актов Правительства РФ. Отмена предусмотрена в случаях их противоречия не только Конституции РФ, федеральным законам, указам, но и распоряжениям Президента РФ. Тем самым корректируется правовой механизм, позволяющий Президенту осуществлять эффективное руководство деятельностью Правительства, что соответствует общей логике конституционных поправок по совершенствованию регулирования вопросов организации и функционирования публичной власти.
Примечание. В конституциях зарубежных стран предусмотрены полномочия правительства издавать правовые акты, а также право главы государства отменять акты правительства.
На основании ст. 69 Конституции Казахстана Правительство Республики по вопросам своей компетенции издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории страны. Премьер-министр издает распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики. При этом в Конституции установлена иерархия принимаемых нормативных правовых актов. Так, постановления Правительства и распоряжения Премьер-министра не должны противоречить Конституции, законодательным актам, указам и распоряжениям Президента Республики.
В ст. 98 Конституции Узбекистана указано, что Кабинет министров в пределах конституционных норм и в соответствии с действующим законодательством издает постановления и распоряжения, обязательные к исполнению на всей территории Республики всеми органами, предприятиями, учреждениями, организациями, должностными лицами и гражданами.
Статья 90 Конституции Кыргызстана устанавливает, что во исполнение Конституции и законов Правительство издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Постановления и распоряжения Правительства обязательны для исполнения на всей территории Республики.
В соответствии со ст. 102 Конституции Молдовы Правительство принимает постановления, ордонансы и распоряжения. Постановления принимаются для организации исполнения законов.
Согласно ст. 108 Конституции Республики Беларусь Правительство издает постановления, имеющие обязательную силу на всей территории Республики. Президент имеет право отменять акты Правительства (ст. 84).
