§ 22. Конституционный Суд РФ
как высший судебный орган конституционного контроля
Новая редакция ч. 1 ст. 125 Основного Закона конкретизирует статус Конституционного Суда РФ в системе судебной власти Российской Федерации, указывая на цели его деятельности - защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и прямого действия Конституции РФ на всей территории Российской Федерации. Конституционный Суд РФ признается высшим судебным органом конституционного контроля в Российской Федерации. Тем самым подчеркивается его место в системе высших органов государственной власти.
Конституционный Суд РФ наделен Конституцией РФ полномочиями по проверке конституционности нормативных правовых актов, которые он может реализовать в особой форме - конституционного судопроизводства. Определяя компетенцию Конституционного Суда РФ, Основной Закон исходит из обязательности ее осуществления в специфической форме правосудия - конституционном судопроизводстве и поэтому устанавливает основные признаки этой формы, а именно круг предметов проверки и инициаторов рассмотрения дел, связанные с этим виды процедур и юридические последствия принимаемых решений.
Решения Конституционного Суда РФ, на основании которых нормативные правовые акты или их отдельные положения утрачивают юридическую силу как неконституционные, имеют, по сути, такие же пределы действия во времени, в пространстве и по кругу лиц, как и решения нормотворческого органа. Они отличаются от правоприменительных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Конституция РФ не предполагает проверку ими конституционности нормативных актов, перечисленных в ее ст. 125. Они являются предметом нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации".
Поправки в Конституцию РФ в части снижения числа судей Конституционного Суда РФ связаны с ранее внесенными изменениями в законодательство. С 2011 г. согласно Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" правила конституционного судопроизводства исключают рассмотрение дел в заседаниях палат Конституционного Суда РФ в целях устранения возможных коллизий в правовых позициях палат. С момента принятия Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации" и до внесения названных изменений Конституционный Суд РФ состоял из двух палат, включающих в себя соответственно 10 и 9 судей. Несмотря на оптимизацию процедуры конституционного судопроизводства, сократить число судей на тот момент было невозможно в связи с установленными гарантиями их несменяемости.
Положения Закона о поправке устраняют неопределенность относительно продолжения выполнения судьями Конституционного Суда РФ полномочий при сокращении общего численного состава Суда и обеспечивают соблюдение принципа несменяемости как одной из гарантий независимости судей Конституционного Суда РФ. Так, Закон о поправке (ч. 7 ст. 3) прямо предусматривает, что судьи Конституционного Суда, осуществляющие свои полномочия на день вступления в силу этого Закона, продолжают осуществлять свои полномочия до момента их прекращения в соответствии с Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Такой порядок осуществления полномочий действующих судей Конституционного Суда РФ соответствует правовым позициям Венецианской комиссии Совета Европы. В своем Заключении от 18 июня 2020 г. по конституционным поправкам, касающимся полномочий судей Конституционного суда Армении, Венецианская комиссия сочла возможным отметить: "Надлежащим способом воплощения в жизнь новой модели Конституционного суда является сохранение срока полномочий нынешних судей и обеспечение постепенного введения новых сроков полномочий путем обычных замен" <1>.
--------------------------------
<1> CDL - AD(016) (п. 76).
Примечание. Изменение числа судей Конституционного Суда РФ с 19 на 11 (согласно ч. 1 ст. 125 Конституции РФ), в число которых входят Председатель Конституционного Суда РФ и его заместитель, находится в пределах дискреции конституционного законодателя. Законом о поправке (ст. 3) допускается временное наличие в составе Конституционного Суда РФ большего числа судей, чем предусмотрено Конституцией РФ, что согласуется с принципами независимости и несменяемости судей и не содержит в себе противоречий ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ, поскольку является приемлемым способом достижения баланса конституционных ценностей применительно к решению этого вопроса (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Примечание. В зарубежной конституционной практике состав органа конституционного контроля (специализированной или общей компетенции) определяется фиксированным числом судей, которое в случае выбытия того или иного судьи должно восполняться до необходимого. Соответствующее восполнение, как правило, является устоявшейся практикой, но детально законодательством не регулируется.
В целом в зарубежных юрисдикциях сформирован упрощенный порядок корректировки числа судей, входящих в состав органа конституционного контроля, который может быть осуществлен посредством принятия обычного закона.
Установление конкретного числа судей органов конституционного контроля в ряде случаев обусловлено особенностями административно-территориального деления (Великобритания, Германия) и построения судебной системы (США). Такой показатель, как правило, не зависит от территориальных размеров или численности населения государства.
Конституционный опыт иностранных государств в качестве оптимального числа судей, входящих в состав органа конституционного контроля, ориентирует на показатель от 9 до 12 человек. В большинстве стран, как правило, осуществляется замещение всех имеющихся мест в составе суда.
Конституция США не определяет число судей Верховного суда США, которое в соответствии с ее ст. 3 устанавливается Конгрессом США. С момента принятия Акта о судебной власти 1869 г. в состав Верховного суда США входят девять судей, из которых для наличия кворума на заседании необходимо присутствие шести. До принятия указанного акта число судей Верховного суда США неоднократно менялось, что было связано, в первую очередь, с расширением территории государства и изменением количества судебных округов, а также со стремлением отдельных политических сил скорректировать число судей для получения политического преимущества. Текущий состав Верховного суда США в количестве девяти судей обусловлен числом образованных в США судебных округов, которое на сегодняшний день увеличилось до 13 (11 судебных округов, судебный округ Колумбия, единый федеральный судебный округ). В 1937 г. Президент Ф. Рузвельт поддержал законопроект по увеличению числа судей Верховного суда США до 15 человек, который был отклонен Конгрессом США, расценившим подобную корректировку как подрывающую независимость суда в нарушение Конституции США.
Верховный суд Великобритании, являющийся высшим судом, выполняющим в том числе функции конституционного контроля, в соответствии с п. 2 ст. 23 Акта о конституционной реформе состоит из 12 судей. Пунктом 3 данной статьи королева Великобритании может внести поправки в действующее законодательство в части увеличения числа судей. В конституционной практике Великобритании из 12 судей Верховного суда девять назначаются от Англии и Уэльса, два - от Шотландии, один - от Северной Ирландии. Назначение девяти судей от Англии обусловлено наличием в ней девяти административно-территориальных единиц, а назначение двух судей от Шотландии и одного от Северной Ирландии - их территориальными размерами и численностью населения, которая в Шотландии в несколько раз выше, чем в Северной Ирландии.
Конституция ФРГ не определяет число судей, входящих в состав двух палат Федерального конституционного суда. Соответствующий показатель закрепляется в п. 2 ст. 2 Закона о Федеральном конституционном суде 1951 г. и составляет 16 судей. Включение в состав Федерального конституционного суда ФРГ 16 судей также коррелирует с особенностями административно-территориального устройства Германии, включающей в себя 16 земель.
Конституционный совет Казахстана согласно Конституции Республики (ст. 71) состоит из семи членов, полномочия которых длятся шесть лет. Пожизненными членами Конституционного совета являются по праву экс-президенты Республики.
В Конституции Молдовы (ст. 136) установлено, что Конституционный суд состоит из шести судей, назначаемых на шестилетний срок.
Конституционный суд Азербайджана согласно конституционным установлениям состоит из девяти судей (ст. 130 Конституции).
В соответствии с Конституцией Республики Беларусь (ст. 116) Конституционный суд Республики формируется в количестве 12 судей из высококвалифицированных специалистов в области права, имеющих, как правило, ученую степень.
Законом о поправке расширены полномочия Конституционного Суда РФ в части разрешения споров о конституционности нормативных правовых актов по запросам Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, сенаторов или депутатов Государственной Думы (одной пятой), Правительства, Верховного Суда, органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Перечень актов, по которым возможно обращение в Конституционный Суд РФ, дополнен указанием на федеральный конституционный закон, который выступает как разновидность федеральных законодательных актов, принимаемых в соответствии с Конституцией РФ по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. Данное изменение коррелирует со сложившейся конституционной практикой, что подтверждается и тем фактом, что Конституционный Суд РФ уже не раз рассматривал вопросы о соответствии федеральных конституционных законов Конституции РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 октября 2016 г. N 18-П "По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4 Федерального конституционного закона "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" в связи с жалобой А.Г. Оленева"; Постановление Конституционного Суда РФ от 24 марта 2020 г. N 12-П "По делу о проверке конституционности положений статьи 19, пункта 7 части 1 статьи 20, пункта 7 статьи 21 и части 4 статьи 240 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также пункта 7 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона "О Верховном Суде Российской Федерации" в связи с жалобами граждан А.А. Брюхановой и Е.Л. Русаковой"; др.
Новая редакция ч. 4 ст. 125 Конституции РФ также устанавливает, что на основании запросов судов и по жалобам граждан Конституционный Суд РФ осуществляет последующий конституционный контроль, но в отличие от ранее действовавшего регулирования расширяет основания для обращения в Конституционный Суд РФ. Такие жалобы и запросы теперь могут направляться в отношении не только спорных законов (федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации), но и нормативных актов Президента, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, а также конституций республик, уставов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В результате внесения конституционной поправки расширены пределы последующего конституционного контроля, права граждан и судов на обращение в Конституционный Суд РФ.
Кроме того, на конституционном уровне вводится правило, согласно которому для граждан устанавливается необходимость предварительного исчерпания иных внутренних средств судебной защиты. Данное правило подразумевает право граждан на обращение с жалобой в Конституционный Суд РФ только после того, как они использовали все возможности обжаловать решение, в котором применен спорный закон или иной нормативный акт. Введение в ст. 125 (ч. 4) Конституции РФ дополнительного условия подачи жалобы в Конституционный Суд РФ на нарушение конституционных прав и свобод граждан созвучно регламентации ст. 46 Конституции РФ, закрепляющей право на обращение, но только в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, при условии, что исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Последовательное обжалование гражданином решения суда, по крайней мере в апелляционном и кассационном порядке, и лишь затем обращение в Конституционный Суд РФ обеспечит эффективность обжалования в рамках согласованного функционирования всех судов, составляющих единую судебную систему Российской Федерации. Поэтому требование об исчерпании иных предусмотренных законом способов судебной защиты в качестве условия направления жалобы в Конституционный Суд РФ не вступает в противоречие с правом граждан на судебную защиту и, более того, будет способствовать его реализации.
Рассматриваемая новелла полностью отвечает общей тенденции, согласно которой государства с учетом особенностей конституционного судопроизводства устанавливают более строгие условия для подачи конституционной жалобы. В результате достигается многоуровневая система защиты прав и свобод человека, что важно с позиции правовой безопасности и функционирования национального правопорядка в целом.
Венецианская комиссия Совета Европы считает, что в странах, где функционируют специализированные конституционные суды, конституционная жалоба является логичным выбором и эффективным средством правовой защиты. Такая жалоба, как правило, подчиняется принципу субсидиарности на национальном уровне и применяется после исчерпания средств правовой защиты в судах общей юрисдикции <1>. Анализируемое изменение Конституции РФ вполне воспринимается в качестве решающего шага к введению индивидуальной жалобы, что, по мнению Венецианской комиссии, является важным средством защиты фундаментальных прав и свобод, которое может служить надежным фильтром для жалоб на пути в ЕСПЧ <2>. Комиссия также указала, что возможность обращения в Конституционный Суд после исчерпания всех средств правовой защиты не означает его функционирования в качестве "суда четвертой инстанции" с проверкой вопросов факта и права безотносительно к нарушенному основному праву, а рассмотрение конституционной жалобы должно обеспечить превентивные средства правовой защиты, чтобы предотвратить дальнейшее развитие нарушения фундаментальных прав.
--------------------------------
<1> CDL - JU (2018) 015.
<2> CDL - AD (2011) 040.
Примечание. В зарубежных государствах в качестве одного из оснований допустимости жалобы для рассмотрения высшими судебными инстанциями также может применяться критерий исчерпанности иных средств правовой защиты - принцип субсидиарности (Австрия, Армения, Венгрия, Хорватия, Чехия, Польша, ФРГ и др.). При этом в некоторых государствах из данного правила предусматриваются исключения, обусловленные риском серьезных нарушений основополагающих конституционных прав (Германия, Чехия, Польша).
В Чехии конституционная жалоба является неприемлемой, если заявитель не исчерпал все предусмотренные законом процедуры защиты своих прав (параграф 75 Закона "О Конституционном суде Республики Чехия"). Конституционный суд не отклоняет конституционную жалобу, даже если она не удовлетворяет условию об исчерпании всех средств правовой защиты, если: а) значение жалобы существенно выходит за пределы личных интересов заявителя и она была подана в течение одного года со дня, когда произошли события, являющиеся предметом конституционной жалобы, или б) производство по уже поданной процессуальной жалобе значительно затягивается и такая задержка приводит или может привести к серьезному и неизбежному ущербу для заявителя.
В ст. 170 Конституции Сербии закрепляется, что "Конституционная жалоба может быть подана на отдельные общие акты или действия государственных органов или организаций, осуществляющих делегированные публичные полномочия, нарушающие или отрицающие гарантированные Конституцией права и свободы человека или меньшинств, если уже применены или не определены иные средства правовой защиты".
Конституцией Словении (ст. 160) также устанавливается, что "если иное не предусмотрено законом, Конституционный суд принимает решение по конституционной жалобе, только если средства правовой защиты были исчерпаны".
Аналогичное правило закрепляется и в Конституции Словакии (ст. 127), в которой указывается, что "Конституционный суд принимает решения по жалобам физических либо юридических лиц на нарушение их основных прав и свобод или прав человека и основных свобод, вытекающих из международного договора, ратифицированного Словацкой Республикой и обнародованного в порядке, установленном законом, если решение о защите этих прав и свобод не принимает иной суд".
Для обращения с жалобой в Федеральный конституционный суд ФРГ по общему правилу необходимо исчерпать все иные средства правовой защиты (параграф 90 Закона о Федеральном конституционном суде ФРГ). Федеральный конституционный суд ФРГ может принять конституционную жалобу до исчерпания средств судебной защиты, если она имеет всеобщее значение или заявителю жалобы будет причинен тяжелый и неизбежный ущерб в случае, если он сначала обратится в суд общей юрисдикции (параграф 90.2 Закона о Федеральном конституционном суде ФРГ).
Статья 144 Конституции Австрии закрепляет, что жалоба в Конституционный суд может быть подана лишь после того, как дело рассмотрено во всех других инстанциях, к ведению которых она относится. Конкретизируя данные положения Конституции, параграф 82 Федерального закона о Конституционном суде устанавливает, что жалоба в Конституционный суд может быть подана только после исчерпания всех средств правовой защиты в течение шести недель после вынесения решения последней апелляционной инстанцией. Рассмотрение дел в административных сенатах также осуществляется после прохождения дел по всем нижестоящим инстанциям в соответствии со ст. 129a Конституции Австрии.
Согласно ч. 2 ст. 62 Конституционного закона "О Конституционном суде Хорватии", если предусмотрено иное средство правовой защиты от нарушения конституционных прав, то конституционная жалоба может быть подана только после исчерпания этого средства правовой защиты. В то же время в соответствии со ст. 63 этого Конституционного закона предусматривается исключение из данного правила, обусловленное нерассмотрением нижестоящими инстанциями дела заявителя в разумный срок или если оспариваемый акт грубо нарушает конституционные права и ясно, что могут возникнуть серьезные и необратимые последствия для заявителя.
Закон "О Конституционном трибунале Польши" в ст. 64 устанавливает, что конституционная жалоба подается после того, как истец исчерпал все свои законные средства правовой защиты в течение трех месяцев после вынесения окончательного решения. При этом ст. 67 допускает подачу чрезвычайной жалобы до вынесения окончательного решения.
Согласно п. "b" ч. 1 ст. 26 Закона о Конституционном суде Венгрии лицо или организация, права которых были нарушены в рамках конкретного дела, могут подать конституционную жалобу в Конституционный суд, если иные возможности для правовой защиты уже исчерпаны либо возможности для правовой защиты отсутствуют.
Физическое или юридическое лицо может представить в Конституционный суд Армении индивидуальное обращение после исчерпания всех средств судебной защиты (ст. 69 Закона Республики Армения о Конституционном суде). При этом исключений из данного правила в Законе не предусмотрено.
Согласно ст. 148 Конституции Турции каждый может обратиться в Конституционный суд на том основании, что одно из основных прав и свобод, закрепленных в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и гарантированных Конституцией, было нарушено органами государственной власти. Для подачи заявления иные средства правовой защиты должны быть исчерпаны.
Новой редакцией ч. 6 ст. 125 Конституции определяются правовые последствия признания неконституционными актов или их отдельных положений и не соответствующими Конституции РФ международных договоров Российской Федерации. Первые утрачивают силу, вторые не подлежат введению в действие и применению.
Конституционный Суд РФ, решая вопросы конституционности, оценивает как сами нормативные правовые акты, так и смысл, придаваемый им сложившейся судебной практикой. Суд выражает свое отношение к позиции законодателя или иного нормотворческого органа и к ее пониманию правоприменителем, основываясь при этом на толковании положений Конституции РФ. По смыслу ее ст. 125 (ч. ч. 5 и 6) только Конституционный Суд РФ выносит официальные решения, имеющие общеобязательное значение. Его постановления являются окончательными, не могут быть пересмотрены другими органами или преодолены путем повторного принятия отвергнутого неконституционного акта, а также обязывают всех правоприменителей, включая другие суды, действовать в соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П "По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации".
Законом о поправке вносится уточнение, согласно которому Конституционный Суд РФ осуществляет иные полномочия, установленные федеральным конституционным законом. Данное уточнение не означает, что перечень полномочий Конституционного Суда РФ имеет открытый характер, поскольку пределы его компетенции ограничиваются законодательным регулированием, прежде всего Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации".
Примечание. Обязательность решений конституционных судов закрепляется в практике конституционного регулирования зарубежных стран.
В Конституции Словакии (ст. 133) установлено правило, по которому "возможность обжалования решения Конституционного суда отсутствует".
Согласно Конституции Италии (ст. 137) "никакие жалобы в отношении решений Конституционного суда не допускаются".
В Конституции Испании (ст. 164) указывается, что "решения Конституционного суда публикуются в официальном государственном вестнике ( Oficial del Estado) с особыми мнениями, если таковые имеются. Они имеют силу res judicata со дня, следующего за их опубликованием, и никакая апелляция не может быть подана против них".
В Конституции Польши (ст. 190) провозглашено, что "решения Конституционного суда имеют универсальную обязательную силу и являются окончательными".
Соответствующая норма закреплена и в Конституции Литвы (ст. 107): "Решения Конституционного суда по вопросам, отнесенным Конституцией к его компетенции, являются окончательными и обжалованию не подлежат".
