§ 23. Предварительный конституционный контроль
Сложное и динамичное правовое регулирование современных общественных отношений требует постоянного контроля за соблюдением Конституции, поскольку обилие правовых норм и значительное число правоустанавливающих органов публичной власти могут повлечь риск ее нарушения. Использование инструмента судебного конституционного нормоконтроля позволяет устранять дефекты правового регулирования в целях защиты основ конституционного строя, прав и основных свобод человека и гражданина.
Законом о поправке действовавший в Российской Федерации механизм конституционного контроля подвергнут существенным изменениям: теперь он будет проводиться Конституционным Судом РФ еще и в отношении проектов законов Российской Федерации о поправке к Конституции РФ, проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также принятых, но не обнародованных Президентом РФ федеральных конституционных законов и федеральных законов. Аналогичные поправки затрагивают принятые, но не подписанные высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации законы субъектов Российской Федерации. При этом значительно расширяются права Президента РФ по обеспечению верховенства Конституции РФ.
Эта конституционная новация создает специальную процедуру реализации Президентом своей конституционной роли гаранта Конституции РФ на этапе, когда закон не принят либо принят, но не вступил в силу; позволяет инициировать вовлечение Конституционного Суда РФ в законодательный процесс в особых конституционных случаях, вызванных разногласиями между Президентом и Федеральным Собранием либо законодательным (представительным) органом власти субъекта Российской Федерации по конституционным вопросам; определяет специальное конституционное основание (если Конституционный Суд не подтверждает конституционность федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вступившего в силу) для обязательного отклонения закона.
Как можно заключить из практики Конституционного Суда РФ, Основной Закон является конституирующим актом в отношении всей правовой системы государства, включая нормативное пространство регионов России. Поэтому предоставление Конституционному Суду РФ полномочий по предварительному нормоконтролю в отношении не вступивших в силу законов субъектов Российской Федерации вполне оправданно и не выходит за рамки полномочий Федерации.
При этом речь не идет о введении обязательного предварительного контроля в отношении всех федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, что явилось бы непомерной нагрузкой на Конституционный Суд РФ и превратило бы его в элемент законодательной власти. Предварительный нормоконтроль должен распространяться только на те акты, в отношении которых возникает обоснованное сомнение в их конституционности.
Примечание. Закрепление такого полномочия Конституционного Суда РФ находится в пределах дискреции конституционного законодателя, как и закрепление иных новых полномочий Конституционного Суда РФ в ст. 125 Конституции РФ. Данные изменения направлены на обеспечение верховенства и высшей юридической силы Конституции РФ (ч. 1 ст. 1, ч. 2 ст. 4, ч. ч. 1 и 2 ст. 15), на разрешение возможных конституционных споров между Федеральным Собранием и Президентом и тем самым на создание одного из механизмов сдержек и противовесов, а потому не могут расцениваться как несовместимые с принципами разделения властей и самостоятельности соответствующих органов (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Предварительный конституционный контроль по своей правовой природе имеет абстрактный характер, что предполагает проверку конституционности законодательного акта, не вступившего в законную силу, вне его связи с правоприменительной практикой. Подобный правовой механизм создает возможность на раннем этапе формирования правового регулирования выявить изначально неконституционные правовые нормы, которые не будут включены в действующую правовую систему. Он позволяет предотвратить нарушения Конституции, снять спорные конституционные вопросы до момента обращения в суд. В результате устраняется риск разрастания конституционного конфликта, что способствует стабильности и устойчивости национальной правовой системы.
Таким образом, предварительный конституционный контроль позволяет избежать отмены правовых актов, основанных на законе, признанном не соответствующим Конституции, обеспечить дополнительные гарантии прав граждан, упредить возможность их нарушения неконституционными актами на ранних, предварительных стадиях их принятия. Данный вид нормоконтроля также способствует сокращению административных, финансовых и других издержек.
Тенденция изменения роли конституционных судов, прежде всего за счет придания им более широких нормоконтрольных функций, имеет объективный и глобальный характер. Она свидетельствует о развитии правотворческих начал судебной практики. Поправка к Основному Закону России предполагает наделение Конституционного Суда РФ новыми полномочиями, что усилит его возможности для обеспечения согласованности текущего законодательства и Конституции РФ за счет осуществления такой "конституционной диагностики".
Современное понимание концепции разделения властей не исключает участия судов конституционной юрисдикции в процессе правотворчества. Предоставление Конституционному Суду РФ функции предварительного нормоконтроля не является вторжением Суда в законодательную деятельность.
Как отмечалось в Генеральном докладе XIV Конгресса Конференции европейских конституционных судов, "конституция без органа конституционного контроля, обладающего полномочиями констатировать противоречие обычных правовых актов конституции, есть lex imperfecta. Конституция становится lex perfecta только тогда, когда конституционный суд может признавать обычные законы противоречащими конституции..." <1>. Это в полной мере относится и к законам, не вступившим в юридическую силу.
--------------------------------
<1> См.: Генеральный доклад XIV Конгресса Конференции европейских конституционных судов (Вильнюс, 3 - 6 июня 2008 г.) // Конституционное правосудие. Вестник Конференции органов конституционного контроля стран молодой демократии. Ереван, 2008. Вып. 2 - 3. С. 110 - 111.
Соответствующие полномочия Конституционного Суда РФ будут обеспечивать более высокий уровень правовых гарантий соблюдения принципа конституционной законности Федеральным Собранием, предотвращать применение нормативных положений, которые с большой степенью вероятности могут вступить в противоречие с Конституцией РФ и привести к нарушению гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина.
Этот механизм принципиально отличается от института вето, который в большей степени обладает политическим характером и является инструментом урегулирования противоречий между Федеральным Собранием и Президентом в правовой политике, в то время как предварительный конституционный контроль проектов нормативных правовых актов по запросу Президента призван разрешать исключительно правовые вопросы, которые могут возникнуть в связи с предполагаемым несоответствием таких актов Конституции. Тем самым Конституционный Суд РФ в еще большей степени становится гарантом неразрывности фактической и юридической Конституции, на основе чего как раз и возможно достижение гармонии между буквой и духом Конституции. Конституционный Суд РФ в этом смысле выступает "блюстителем чистоты" правовой системы страны. На него в ходе проведения конституционного нормоконтроля, по существу, ложится задача выработки критериев конституционности стратегии законодателя в отношении тех или иных принимаемых им нормативных правовых актов.
Конституционные поправки открывают новую страницу в обеспечении верховенства Конституции, поскольку предполагается укрепление основы конституционализма. Они дают систематизированный инструментарий для качественной оценки состояния верховенства права. Более того, такое поэтапное раскрытие состояния верховенства права создаст полное представление о реальном положении конституционализма и об уровне конституционной культуры в стране, выявляя каждое нарушение конституционного баланса и отклонение от конституционных принципов. При этом преодоление конституционной дефектности нормативного правового акта средствами конституционного правосудия не влечет за собой отступления от принципа разделения властей, а лишь дополняет его конструктивным, партнерским взаимодействием с законодательной властью в конституционных рамках и в условиях правовой определенности <1>.
--------------------------------
<1> См.: Зорькин В.Д. Конституция живет в законах. Резервы повышения качества российского законодательства // Журнал конституционного правосудия. 2015. N 3. С. 1 - 5.
Указанные поправки к Конституции РФ отражают преемственность в отношении советского опыта государственного строительства. Так, учрежденный в 1989 г. Комитет конституционного надзора СССР в соответствии со ст. 12 Закона СССР "О конституционном надзоре в СССР" обладал полномочием по рассмотрению на предмет соответствия Конституции СССР проектов законов СССР и иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, в связи с поручением Съезда народных депутатов СССР.
Примечание. Проверка законов, не вступивших в силу, органами конституционного контроля существует в ряде зарубежных стран, однако не является широко распространенной практикой.
В соответствии со ст. 61 Конституции Франции органические законы до их промульгации и регламенты палат Парламента до их применения должны быть представлены Конституционному совету, который выносит решение об их соответствии Конституции. С той же целью обычные законы до их промульгации могут быть переданы Конституционному совету Президентом Республики, Премьер-министром, председателем Национального собрания, председателем Сената, или 60 депутатами, или 60 сенаторами. Положение, объявленное неконституционным, не может ни применяться, ни быть промульгированным.
В Конституции Сербии предусмотрен превентивный контроль конституционности (a priori). Согласно ч. 1 ст. 169 Конституции по запросу не менее одной трети народных депутатов Конституционный суд Сербии обязан в течение семи дней проверить конституционность закона принятого, но еще не обнародованного указом Президента Республики.
В серии постановлений Конституционный суд Колумбии развил доктрину конституционного замещения, предполагающую проверку Конституционным судом поправок к основному закону. В ст. ст. 241 и 379 Конституции предусмотрена возможность контроля конституционных поправок. Тем не менее согласно этим статьям Суд может признать поправку неконституционной исключительно в случае нарушения процедуры принятия поправки к Конституции.
Конституцией Казахстана (ст. 72) Конституционный совет наделен полномочием рассматривать до подписания Президентом принятые Парламентом законы на предмет соответствия Конституции Республики. Право на обращение в Конституционный совет имеют Президент Республики, Председатель Сената, Председатель Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-министр. Изменения и дополнения в Конституцию Казахстана выносятся на республиканский референдум или на рассмотрение Парламента Республики при наличии заключения Конституционного совета об их соответствии требованиям, касающимся того, что установленные Конституцией независимость государства, унитарность и территориальная целостность Республики, форма ее правления, а также основополагающие принципы деятельности Республики, заложенные Основателем независимого Казахстана, Первым Президентом Республики Казахстан - Елбасы, и его статус являются неизменными (ст. 91).
