§ 25. Государственный совет и иные органы
со специальной компетенцией
Поправками к Конституции РФ закрепляется статус Государственного Совета РФ, деятельность которого направлена на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, определение основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства, а также вводится ряд положений в отношении правового положения Счетной палаты и Администрации Президента РФ.
Государственный Совет РФ - не новый орган в системе государственных институтов России. Он был создан на основании Указа Президента РФ от 1 сентября 2000 г. N 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" для согласования важнейших направлений политики, социально-экономического развития Российской Федерации в целом и каждого субъекта Российской Федерации. По своей правовой природе Государственный Совет является консультативным органом при Президенте РФ.
В Конституции РФ определяются только общие задачи и направления деятельности Государственного Совета. Более подробно его статус будет определен федеральным законом, которым предстоит установить порядок формирования этого органа, компетенцию, процедуру принятия им решений.
Конституционная новелла о Государственном Совете не должна истолковываться как учреждение новой ветви государственной власти. Его деятельность связана с реализацией полномочий Президента РФ, закрепленных в ст. 80 Конституции.
Примечание. Закрепление полномочия Президента РФ по формированию Государственного Совета РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти, определения основных направлений внутренней и внешней политики Российской Федерации и приоритетных направлений социально-экономического развития государства, а также полномочий по формированию Совета Безопасности РФ и Администрации Президента РФ и установление их основных функций не ведут к пересечению сферы ответственности этих институтов с компетенцией органов государственной власти, указанных в ст. 11 (ч. 1) Конституции РФ, и корреспондируют с обязанностью Президента РФ обеспечивать согласованные действия органов публичной власти (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Введение в Конституцию нормы о статусе Государственного Совета РФ не только создает новую "площадку" для согласования различных интересов, но и позволяет привести в действие обновленный конституционный механизм для выработки на коллективных началах консолидированных и наиболее обоснованных решений органами государственной власти. Это усложнит институциональную основу их принятия за счет расширения состава государственных органов, вовлеченных в указанный процесс, но сделает его более открытым, внесет в него элементы коллегиальности, что будет способствовать демократизации правотворчества и прозрачности деятельности органов исполнительной власти <1>.
--------------------------------
<1> См.: "Мы не первопроходцы". Как и зачем меняют Конституцию? Интервью Т.Я. Хабриевой "АиФ" // Аргументы и факты. 2020. 30 янв.
Примечание. Государственный совет учрежден конституциями многих зарубежных государств. Чаще всего он действует как экспертно-консультативный орган, хотя в некоторых странах он наделен полномочиями высшего административного суда (например, во Франции).
Государственный совет Португалии - орган, с которым совещается Президент Республики при осуществлении большей части своих исключительных полномочий. Согласно ст. 142 Конституции Португалии в Государственный совет, помимо возглавляющего его Президента, входят председатель Ассамблеи Республики; Премьер-министр; председатель Конституционного суда; Блюститель справедливости, председатели областных правительств; бывшие Президенты Республики, избранные в период действия Конституции и не лишенные своего поста; пять граждан, назначенных Президентом Республики на период до истечения срока его полномочий; пять граждан, избранных Ассамблеей Республики в соответствии с принципом пропорционального представительства на период до окончания ее легислатуры. В компетенцию Государственного совета в соответствии со ст. 145 Конституции Португалии входят полномочия высказывать свою позицию о роспуске Ассамблеи Республики и органов автономных областей; об отправлении в отставку Правительства; о назначении и об отставке министров Республики в автономных областях; об объявлении войны и заключении мира; о действиях лица, временно замещающего Президента Республики; в других случаях, предусмотренных Конституцией, и давать Президенту Республики советы в ходе исполнения им своих функций, когда он обращается к этому органу.
Государственный совет Нидерландов - консультативный орган при Правительстве, состоящий из членов королевского дома и назначенных Короной (король и Совет министров Нидерландов) лиц, обычно имеющий значительный политический или военный опыт. Организация, состав и полномочия Государственного совета устанавливаются актом парламента. В соответствии со ст. 73 Конституции Нидерландов Государственный совет или отдельные члены Государственного совета представляют рекомендации по законопроектам, принимают общие административные правила и выносят на одобрение Генеральных штатов международные договоры. Отклонение указанных рекомендаций допускается в случаях, установленных актом парламента. Государственный совет или отдельные члены Государственного совета имеют право расследовать обстоятельства административных споров, решения по которым принимаются указом короля, и представлять рекомендации по их разрешению.
Государственный совет Дании - церемониальный совещательный орган при датском монархе. Этот орган санкционирует и одобряет деятельность монарха в качестве главы государства. Государственный совет согласно ст. 17 Конституции Дании состоит из всех членов кабинета министров и наследного принца или наследной принцессы по достижении совершеннолетия. Все законопроекты и важные правительственные акты подлежат обсуждению в Государственном совете.
Государственный совет Ирландии - это орган, учрежденный Конституцией Ирландии для консультирования Президента при осуществлении многих его или ее дискреционных полномочий. Согласно ст. 14 Конституции Государственный совет большинством своих членов может принять такие постановления, которые он считает необходимыми для осуществления и исполнения полномочий и функций, предоставленных Президенту Конституцией или в соответствии с ней. Согласно п. 2 ст. 31 Конституции Ирландии Государственный совет состоит из Премьер-министра, заместителя Премьер-министра, Председателя Высокого суда, Председателя Палаты представителей, Председателя Сената и Генерального атторнея - по должности, а также любого лица, способного и желающего действовать в качестве члена Государственного совета, которое занимало должность или Президента, или Премьер-министра, или Главного судьи, или Президента Исполнительного совета Свободного Ирландского государства. Также Президент Ирландии может назначить до семи лиц, которые осуществляют свои полномочия до того, как преемник Президента, которым он был назначен, не вступит в должность.
Государственный совет Монако выполняет консультативную функцию и состоит из 12 членов, назначаемых Князем. Задачей Государственного совета в соответствии со ст. 52 Конституции Монако является разработка заключений на законопроекты и ордонансы, передаваемые на его рассмотрение Князем после консультаций с государственным министром и министром юстиции.
Поправками внесены уточнения в порядок формирования Счетной палаты РФ как высшего органа государственного аудита, цель создания которого - содействие справедливому и ответственному государственному управлению как необходимому условию устойчивого развития российского общества и достойной жизни человека. Учитывая особое предназначение данного органа - организацию и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, аудит реализуемости и результативности достижения стратегических целей социально-экономического развития Российской Федерации, Президент РФ будет участвовать в определении кандидатур на должности Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов. Конституционные новеллы способствуют расширению сферы ответственности данного органа при выполнении им своей основной миссии - обеспечение прозрачности и эффективности расходования бюджетных средств и государственных ресурсов в целом, содействие большей подотчетности органов власти и ориентации их деятельности на реализацию интересов общества.
Примечание. Статус счетной палаты закреплен в конституциях многих зарубежных стран.
Так, в Конституции Венгрии (ст. 43) установлено, что Государственная счетная палата является органом Национального собрания, ответственным за проведение финансово-экономического аудита. Государственная счетная палата, действуя в рамках своих функций, предусмотренных законом, осуществляет контроль за исполнением центрального бюджета, управлением государственными финансами, использованием средств государственных финансов и управлением национальными активами. Государственная счетная палата проводит проверки в соответствии с критериями законности, целесообразности и эффективности.
Конституцией ФРГ закреплено (ст. 114), что Федеральная счетная палата, члены которой наделены независимостью судей, проверяет отчеты, а также рентабельность и правильность управления в экономической и бюджетной области. Ежегодно палата должна информировать о своей деятельности Правительство, Бундестаг и Бундесрат. Иные полномочия Федеральной счетной палаты устанавливаются федеральным законодательством.
Согласно Конституции Франции (ст. 47-2) Счетная палата содействует Парламенту в контроле за деятельностью Правительства. Она помогает Парламенту и Правительству контролировать исполнение финансовых законов и законов о финансировании социального обеспечения, а также оценивать все направления деятельности органов публичной власти в интересах населения. Она обнародует свои доклады и способствует информированию граждан, следит за тем, чтобы счета публичных административных ведомств велись в надлежащей форме и честно, правильно отражали результаты их управленческой деятельности и финансовое положение.
Статус Счетной палаты закреплен и в Конституции Испании (ст. 136). В соответствии с конституционными нормами Счетная палата является высшим контрольным органом финансовой отчетности и экономической деятельности государства и всего государственного сектора. Она подчиняется непосредственно Генеральным кортесам и осуществляет свои функции по поручению Кортесов при обсуждении и утверждении отчета о Генеральном бюджете государства. Финансовые отчеты государства и государственного сектора передаются Счетной палате, где они проверяются. Счетная палата, помимо осуществления функций, связанных с ее юрисдикцией, направляет Генеральным кортесам ежегодный отчет, в котором при необходимости сообщает о нарушениях или мерах ответственности, которые, по ее мнению, были допущены. Члены Счетной палаты независимы и несменяемы, как и судьи, и на них также распространяется положение о несовместимости должностей. Органический закон регулирует состав, организацию и функции Счетной палаты.
Конституция Португалии (ст. 214) закрепляет, что Счетная палата является верховным органом по проверке законности государственных расходов и по судебному рассмотрению финансовых отчетов, которые представляются ей в соответствии с законом.
