§ 26. Единая система публичной власти
Важным шагом на пути укрепления системы управления и повышения качества местного самоуправления в России является закрепление в Конституции РФ положений о единстве публичной власти. Недостаточная скоординированность в деятельности государственного и муниципального уровней власти в течение многих лет негативно сказывалась на реализации прав граждан. Между тем именно власть придает обществу целостность, управляемость, служит важнейшим фактором организованности и порядка. Это системообразующий элемент, обеспечивающий социальную жизнеспособность. Под воздействием власти общественные отношения становятся целенаправленными, приобретают характер управляемых и контролируемых связей.
Закрепление в Основном Законе РФ единства системы публичной власти направлено на повышение эффективности ее функционирования, что не меняет конституционную норму ст. 12 Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления в пределах предоставленных полномочий, а подчеркивает многообразие форм взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления. Ранее уже сложились и были апробированы такие формы взаимодействия государственных и муниципальных органов власти, как наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, участие муниципальных органов в осуществлении государственных полномочий. Практика их применения доказывает необходимость конституционного подтверждения единства системы публичной власти в стране.
Поправки к Конституции РФ не предполагают, что органы местного самоуправления станут частью единой системы органов государственной власти. Цель изменений - установление более тесного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Для этого введена новая обобщающая категория - "публичная власть", а также близкие к ней понятия "система публичной власти" и "единство системы публичной власти". Данные категории и понятия объединят две разновидности публичной власти - государственную и муниципальную.
Примечание. Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно высказывал правовую позицию, согласно которой местное самоуправление - это публичная (муниципальная) власть, а органы местного самоуправления признаются органами публичной власти, призванными представлять интересы граждан, проживающих на соответствующей территории. Подчеркивалось, что органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти, а также отмечалась объективная необходимость взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления.
Так, согласно позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Постановлении от 1 декабря 2015 г. N 30-П, местное самоуправление, по смыслу определяющих его конституционно-правовой статус ст. ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. ч. 1 и 2) и 130 - 133 Конституции РФ, выступает обязательной на всей территории Российской Федерации формой публично-территориальной самоорганизации населения, обеспечивающей участие граждан в самостоятельном и под свою ответственность решении населением непосредственно и через представительство в выборных и других органах местного самоуправления вопросов местного значения, и одновременно является неотъемлемой частью единого механизма управления делами федеративного государства, в рамках которого органы местного самоуправления на началах взаимодействия и согласованного функционирования с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации участвуют в конституционно установленных пределах в решении вытекающих из ст. ст. 2 и 7 (ч. 1) Конституции РФ задач по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, созданию условий для достойной жизни и свободного развития человека.
В Заключении Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г. указывается, что под единством системы публичной власти понимается прежде всего функциональное единство, что не исключает организационного взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при решении задач на соответствующей территории. Это не отрицает самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствует о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). В своем функциональном предназначении единство публичной власти выражается и в том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления (ст. ст. 2 и 18 Конституции РФ), что предполагает согласованное действие различных уровней публичной власти как единого целого во благо граждан.
Кроме того, местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом, органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом. Федеральным законом также могут устанавливаться особенности осуществления публичной власти на территориях городов федерального значения, административных центров (столиц) субъектов Российской Федерации и на других территориях. Все эти положения не могут рассматриваться как несовместимые с требованиями ст. 12 Конституции РФ, поскольку не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению, умаления его самостоятельности по отношению к другим уровням публичной власти в пределах его полномочий, притом что гл. 1 и 2 Конституции РФ не определяют конкретных форм и порядка осуществления местного самоуправления, в том числе не исключают особенностей осуществления публичной власти на отдельных территориях.
В ст. 132 (ч. ч. 1 и 2) Конституции РФ включены положения, относящие к полномочиям органов местного самоуправления обеспечение в пределах своей компетенции доступности медицинской помощи и предусматривающие возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не только федеральным законом, но и законом субъекта Российской Федерации, при условии передачи необходимых материальных и финансовых средств и при подконтрольности государству реализации переданных полномочий.
Осуществление охраны общественного порядка исключается из компетенции органов местного самоуправления, а вместо установления этими органами местных налогов и сборов предусматривается их введение. Эти изменения, по мнению Конституционного Суда РФ, также не могут расцениваться как не соответствующие гл. 1 и 2 Конституции РФ, не противоречат конституционной природе местного самоуправления и вытекающим из нее принципам его взаимодействия с другими уровнями публичной власти.
Изменение ст. 133 Конституции РФ, предусматривающее компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате выполнения органами местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти публичных функций (в отличие от ранее действующей редакции, устанавливавшей компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти), направлено на уточнение гарантий местному самоуправлению и соответствует гл. 1 и 2 Конституции РФ.
Примечание. В зарубежных государствах местное самоуправление также ответственно за выполнение задач публичного характера.
Согласно ст. 35 Конституции ФРГ все органы государственной власти Федерации и земель оказывают друг другу взаимную правовую и межведомственную помощь. Основу правового регулирования местного самоуправления в Германии составляет законодательство земель, которые могут закреплять систему "сквозного управления". Так, конституция земли Баден-Вюртемберг устанавливает, что общины на своей территории являются носителями общественных функций, если в интересах общества исполнение определенных функций в законодательном порядке не будет возложено на другие органы. Объединения общин в рамках своей компетенции имеют тот же правовой статус (п. 2 ст. 71).
В соответствии с Конституцией Австрии "все органы Федерации, земель и общин в рамках установленной для них законом сферы компетенции обязаны оказывать друг другу помощь" (ст. 22). Компетенция, передаваемая общине, включает в себя полномочия, которые община должна осуществлять согласно федеральным законам либо по поручению, либо на основании указаний Федерации, или полномочия, которые община должна осуществлять в соответствии с законами земли либо по поручению, либо на основании указаний земли (ст. 119). Полномочия, переданные общине, осуществляются бургомистром, который несет ответственность за их выполнение. Причем по вопросам, относящимся к компетенции федеральной исполнительной власти, он связан указаниями компетентных органов Федерации, а по вопросам, относящимся к компетенции исполнительной власти земли, - указаниями компетентных органов земли (ст. 119).
