§ 27. Порядок подготовки и проведения
общероссийского голосования по Закону Российской Федерации
о поправке к Конституции Российской Федерации
Статья 2 Закона о поправке определяет порядок подготовки и проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию РФ - нового для российской конституционной практики института.
На этапе подготовки законопроекта обсуждались предложения законодательно оформить процедуру общероссийского голосования самостоятельным законом или включить ее в текст одного из уже действующих источников избирательного права, например в Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". В итоге использование этой формы непосредственной демократии было урегулировано Законом о поправке. Из положений ст. 2 Закона следует, что нормы о порядке проведения общероссийского голосования рассчитаны на регулирование общественных отношений, возникающих в связи с одобрением изменений в Конституцию РФ, предусмотренных ст. 1 Закона о поправке, имеют значение для текущего этапа конституционных преобразований.
Включение общероссийского голосования в процедуру принятия поправок к Конституции РФ преследует конституционно значимую цель - обеспечение дополнительной легитимации конституционных изменений. Дополнительной - потому, что средства такой легитимации установлены ст. 136 Основного Закона и Федеральным законом от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации", которые не предусматривают данной процедуры, связывая правовые основания такой легитимации с их одобрением палатами Федерального Собрания и органами законодательной власти субъектов Российской Федерации.
Право граждан Российской Федерации выразить свое отношение к поправкам посредством свободного волеизъявления в ходе общероссийского голосования проистекает из признания за многонациональным народом Российской Федерации не только конституционного статуса носителя суверенитета и источника власти (ст. 3 Конституции РФ), но и его права осуществлять свою власть непосредственно. Это является фундаментальным конституционным основанием для включения общероссийского голосования как завершающего и решающего элемента всей процедуры внесения изменений в Конституцию РФ, что соответствует положениям гл. 9 Конституции, которая регулирует процесс внесения изменений в Основной Закон.
Примечание. Общероссийское голосование, предусмотренное Законом о поправке, имеет особую юридическую природу. По смыслу ст. ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. ч. 1 и 2) и 32 (ч. 1) Конституции РФ, оно представляет собой форму непосредственного народного волеизъявления при принятии указанного государственного решения и как таковое не заменяет осуществления прерогативы Федерального Собрания и органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, которая реализуется ими при принятии данного решения в порядке ст. 136 Конституции. Поэтому конституционный законодатель, руководствуясь принципом народовластия, в целях конституционной легитимации своего решения был вправе обратиться к общероссийскому голосованию, прямо не предусмотренному действующим правовым регулированием для принятия конституционной поправки.
Такое дополнение названной процедуры проведением общероссийского голосования не может считаться отказом Федерального Собрания и законодателей субъектов Российской Федерации от принадлежащего им правомочия и обусловленной этим соответствующей конституционной обязанности и по смыслу ст. ст. 3, 108 и 136 Конституции РФ отвечает принципу народовластия, составляющему одну из важнейших основ конституционного строя, является конституционно оправданным (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Уникальность процедуры общероссийского голосования для конституционной практики страны нашла отражение в специальных нормативных решениях, обеспечивающих его проведение. С юридической точки зрения общероссийское голосование не является ни референдумом, ни общественным обсуждением проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, получившими закрепление и регулирование на уровне Федерального конституционного закона от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" и Указа Президента РФ от 9 февраля 2011 г. N 167 "Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов". В то же время по своей правовой природе данное голосование имеет схожие черты с иными демократическими институтами, направленными на выявление и учет мнения граждан. Это обстоятельство обусловило использование в ходе общероссийского голосования процедур, успешно применяемых для проведения выборов и референдумов в Российской Федерации, системы и инфраструктуры избирательных комиссий.
Общероссийское голосование было назначено Указом Президента РФ от 17 марта 2020 г. N 188. В Указе был определен вопрос, вынесенный на голосование граждан: "Вы одобряете изменения в Конституцию Российской Федерации?". Выявление волеизъявления граждан Российской Федерации по всему "пакету" поправок объясняется необходимостью сохранить системный характер норм Конституции, не допуская возникновения пробелов и противоречий. Голосование по каждой поправке могло создать риск нарушения системности Конституции.
Изначально дата голосования была назначена на 22 апреля 2020 г. Однако 25 марта в названный Указ были внесены изменения о том, что дата проведения общероссийского голосования будет определена отдельным указом Президента РФ <1>. Отмена даты голосования была обусловлена сложной эпидемиологической обстановкой, вызванной распространением пандемии коронавируса (COVID-19).
--------------------------------
<1> Указ Президента РФ от 25 марта 2020 г. N 205 "О переносе даты общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации".
В соответствии с последующим Указом Президента РФ от 1 июня 2020 г. N 354 "Об определении даты проведения общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации" датой голосования стало 1 июля 2020 г. <1>.
--------------------------------
<1> По данным ВЦИОМ, уже в период с 2 по 15 июня 2020 г. знали о дате проведения общероссийского голосования не менее 83% опрошенных граждан. О возможности проголосовать заранее с 25 июня по 1 июля 2020 г. знали не менее 68% респондентов. На вопрос "Примете ли Вы участие в общероссийском голосовании 1 июля 2020 года?" не менее 68% опрошенных ответили утвердительно, затруднились ответить 15% и только 17% продекларировали свое неучастие. Что касается мер, направленных на обеспечение санитарной безопасности избирателей в ходе голосования, то 66% посчитали их достаточными, еще 14% - даже избыточными, 11% - скорее недостаточными и 9% затруднились ответить.
Организацию, подготовку и проведение общероссийского голосования осуществляла ЦИК России при участии избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, территориальных избирательных комиссий и участковых избирательных комиссий. В ходе подготовки общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений Конституции ЦИК России приняла ряд нормативных актов, в том числе в связи с переносом даты голосования. Этими актами регламентировались вопросы финансового обеспечения подготовки и проведения общероссийского голосования, использования Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", создания Группы контроля за использованием данной системы, применения технических средств подсчета голосов - комплексов обработки избирательных бюллетеней, утверждения формы и текста бюллетеня для общероссийского голосования и др.
При организации и проведении голосования были предприняты беспрецедентные меры для обеспечения безопасности граждан. Главным приоритетом являлись жизнь и здоровье людей, которые участвовали в голосовании, членов участковых комиссий, представителей СМИ, наблюдателей, сотрудников правоохранительных органов. Впервые проведение голосования сопровождалось совместными рекомендациями ЦИК и Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека <1>. Данные рекомендации были подготовлены с учетом опыта проведения выборов в зарубежных государствах на фоне распространения коронавирусной инфекции.
--------------------------------
<1> См.: Рекомендации избирательным комиссиям по профилактике рисков, связанных с распространением коронавирусной инфекции (COVID-19), при подготовке и проведении общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации (утв. Роспотребнадзором 10 июня 2020 г.).
Для подготовки голосования вновь было выделено 30 дней со дня назначения конечной даты. Хотя юридической необходимости в этом не было, такое решение было принято Президентом РФ для того, чтобы дать возможность людям сосредоточиться на поправках в Основной Закон, обеспечить наиболее благоприятные условия участия граждан в общероссийском голосовании, отработать механизмы возвращения населения страны к нормальной жизни, выработать и апробировать правила и требования, связанные с угрозой распространения COVID-19, дать возможность людям привыкнуть к ним и использовать их для проведения голосования <1>.
--------------------------------
<1> Выступление Президента РФ В.В. Путина на совещании с руководством ЦИК и членами рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию // URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/63441.
Примечание. В условиях распространения новой коронавирусной инфекции многие иностранные государства разработали ряд мер, направленных на создание дополнительной защиты и предотвращение рисков для здоровья избирателей на общенациональных, региональных и местных выборах. Некоторые государства (Польша) приняли решение о переносе выборов на более безопасное время. Другие (США, Германия) обеспечили возможность проведения голосования в дистанционном формате. Третьи (Япония, Австралия) решили не отказываться от традиционных форм проведения выборов, но издали указания о применении средств индивидуальной защиты органов дыхания и слизистых оболочек от попадания патогенов, а также о необходимости соблюдать социальную дистанцию. В Южной Корее были оборудованы специальные участки для голосования, на которых могли голосовать граждане, зараженные COVID-19. Такие участки были организованы возле больниц, где пациенты проходили лечение, чтобы они могли реализовать свое избирательное право, если состояние здоровья позволяло покинуть палату. Также на время проведения выборов в Национальную ассамблею - 15 апреля 2020 г. были введены требования об обязательном ношении защитных масок во время голосования и о необходимости выдерживать социальную дистанцию (более 1 м) <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://www.weforum.org/agenda/2020/04/south-korea-parliamentary-election-pandemic-coronavirus-covid19/.
Во время проведения выборов в органы местного самоуправления в Японии в апреле 2020 г. префектурами были изданы предписания о необходимости продезинфицировать руки, надеть перчатки перед голосованием и соблюдать социальное дистанцирование, а также отказаться от рукопожатий <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://www.japantimes.co.jp/news/2020/05/05/national/politics-diplomacy/japan-vote-coronavirus-pandemic-elections/#.XtJ0ZWgzY2y.
Всеобщие выборы в Сенат Ирландии 30 - 31 марта 2020 г. проводились в отсутствие прессы, а процесс подсчета голосов был показан на официальном сайте Избирательной комиссии в режиме онлайн <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://www.breakingnews.ie/ireland/seanad-count-gets-under-way-with-restricted-access-due-to-covid-19-990976.html.
Муниципальные выборы в штате Квинсленд (Австралия) от 29 марта 2020 г. <1> проходили в условиях соблюдения таких требований, как обработка рук дезинфицирующими средствами, отказ от раздачи каких-либо материалов избирателям (за исключением бюллетеней, разумеется), социальное дистанцирование (1,5 м), одновременное присутствие не более 100 избирателей на одном участке для голосования.
--------------------------------
<1> URL: https://www.ecq.qld.gov.au/elections/election-events/2020-local-government-elections-covid-19-protection-measures).
Схожие меры были введены в процессе проведения муниципальных выборов в Советы Первых Наций в Канаде 26 марта 2020 г. Сотрудники избирательных комиссий были дополнительно протестированы на наличие в организме коронавирусной инфекции перед началом работы <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://www.tvo.org/article/how-covid-19-is-creating-big-problems-for-elections-in-first-nations.
В связи с эпидемией власти Польши перенесли всеобщие выборы Президента Республики с 10 мая 2020 г. на 28 июня 2020 г. Для обеспечения безопасности их проведения 2 июня 2020 г. был принят Закон "Об особых правилах организации и проведения всеобщих выборов Президента Польской Республики, назначенных на 2020 г. с возможностью корреспондентского голосования". Наряду с правом проголосовать в обычном режиме избирателям по их желанию либо в связи с эпидемиологической ситуацией в конкретном избирательном округе предоставлялась возможность использовать еще одну форму заочного голосования - по почте.
Муниципальные выборы в Баварии (ФРГ) от 16 и 29 марта 2020 г. проводились следующим образом: сотрудники на избирательных участках были обеспечены защитными масками, дезинфицирующими средствами и перчатками. Поощрялась практика использования собственных письменных принадлежностей при осуществлении голосования. На время проведения выборов по указанию Федерального канцлера работники избирательных комиссий были обязаны носить перчатки, а избиратели должны были приходить со своими ручками для заполнения бюллетеней. Специального закона о мерах безопасности во время голосования в пандемию COVID-19 в ФРГ и ее землях принято не было, но были приняты отдельные акты об общих рекомендациях по защите от вируса. Второй тур выборов, состоявшийся 29 марта 2020 г., был проведен только путем голосования по почте в целях минимизации возможности ухудшения эпидемиологической ситуации в регионе в результате массового посещения гражданами избирательных участков <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://www.ifes.org/sites/default/files/elections_held_and_mitigating_measures_taken_during_covid-19.pdf.
Муниципальные выборы во Франции проводились в части коммун 15 марта 2020 г. в условиях коронавируса. Второй раунд выборов, намеченный на 22 марта, был перенесен на 28 июня 2020 г. <1>.
--------------------------------
<1> URL: https://www.bbc.com/news/world-europe-51862828?fbclid=IwAR3_uQNYd-FKVUj6cUl8h_6PUTpz6cLH2042CwtKVQaXzcp0SRhKkYyt5ssA.
Внеочередные муниципальные выборы в Доминиканской Республике 15 марта 2020 г. <1> были проведены в очной форме с требованием о соблюдении социальной дистанции на избирательных участках.
--------------------------------
<1> URL: https://cnnespanol.cnn.com/video/elecciones-republica-dominicana-pamndemia-coronavirus-pkg-jessica-has-bun/.
В Израиле были оборудованы специальные пункты голосования для граждан, находящихся на карантине, прибыть на которые и покинуть которые можно было только на личном транспорте.
США в ходе проведения праймериз на уровне штатов пошли по пути расширения возможностей голосования по почте, о чем избирателям было сообщено заранее. Каждый гражданин, зарегистрированный в качестве избирателя в Нью-Йорке, получил право направить свой бюллетень по почте к праймериз, которые состоялись 23 июня. Заказать открепительное удостоверение можно было онлайн на сайте www.nycabsentee.com или скачать форму на этом сайте, после чего заполнить и отправить почтой. В графе "основания для удаленного голосования" следовало указать "временная болезнь", даже если избиратель ничем не болеет. Дело в том, что риск заражения коронавирусом также относится к временной болезни согласно расширенному толкованию. Правовым основанием служил Исполнительный приказ Губернатора 202.15. Указанные меры были введены в целях обеспечения безопасности граждан и охраны их здоровья от COVID-19.
При проведении общероссийского голосования впервые на федеральном уровне была применена технология дистанционного электронного голосования. С учетом имеющихся технических возможностей такое голосование по поправкам в Конституцию РФ состоялось на территории Москвы и Нижегородской области <1>.
--------------------------------
<1> См.: Постановление ЦИК России от 4 июня 2020 г. N 251/1851-7 "О перечне субъектов Российской Федерации, в которых на общероссийском голосовании по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации проводится дистанционное электронное голосование"; Постановление ЦИК России от 4 июня 2020 г. N 251/1850-7 "О порядке дистанционного электронного голосования при проведении общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации".
На портале Госуслуг был создан специальный раздел. В личных кабинетах более 80 млн пользователей были доступны цифровые сервисы, открытые Минкомсвязью России специально для участников голосования. Пользователи портала с подтвержденной учетной записью на Госуслугах и постоянной регистрацией в указанных субъектах смогли проголосовать дистанционно в электронном формате.
Соблюдение демократических стандартов проведения процедуры общероссийского голосования, помимо системы независимых избирательных комиссий, обеспечивали независимые наблюдатели. Их назначение осуществляли Общественная палата РФ и общественные палаты субъектов Российской Федерации. Объем полномочий по наблюдению за ходом общероссийского голосования и определением его итогов по своему содержанию был аналогичен тому, который закреплен за наблюдателями избирательным законодательством.
Более 1 600 общественных организаций направили в Общественную палату РФ кандидатуры своих наблюдателей, были подписаны соглашения с 36 некоммерческими организациями. Также в процессе формирования корпуса наблюдателей приняло участие 18 политических партий. Специально был разработан "Золотой стандарт" наблюдения, где прописаны критерии оценки процесса голосования. На протяжении всего голосования действовали кол-центры для оперативного сбора и анализа информации, поступающей от общественных наблюдателей с различных участков голосования.
Роль институтов гражданского общества в организации и проведении общероссийского голосования не ограничивалась деятельностью наблюдателей. Большое содействие в реализации прав граждан Российской Федерации на участие в общероссийском голосовании оказал Всероссийский общественный корпус "Волонтеры Конституции". Волонтеры предоставляли ЦИК России безвозмездную (добровольную) помощь следующего характера: организация и проведение мероприятий по повышению активности участия граждан Российской Федерации в общероссийском голосовании; информационно-разъяснительная работа о ходе подготовке и проведения голосования; оказание содействия маломобильным группам участников голосования в доступе в помещения для голосования.
