§ 1. Федеральные территории
Конституция РФ 1993 г. (ч. 1 ст. 67) включает в состав территории Российской Федерации территории ее субъектов, внутренние воды, территориальное море и воздушное пространство над ними. Поправка к данной статье направлена на изменение состава территории Российской Федерации за счет введения федеральных территорий, под которыми чаще всего понимаются внутригосударственные образования, не являющиеся субъектами федерации и подпадающие под непосредственное управление федеральных органов власти. Особый статус федеральных территорий позволит обеспечить более эффективное управление при поддержании необходимого баланса между обеспечением прав граждан и сохранением интересов государства.
Примечание. Конституционный Суд РФ указал, что положение о возможности создания федеральных территорий по своему буквальному смыслу не предполагает возможности образования федеральных территорий с приданием им статуса, равного статусу субъектов Российской Федерации, и не может расцениваться как противоречащее ст. 5 (ч. 1) Конституции РФ, исчерпывающим образом определяющей состав России как федеративного государства (что, однако, не аналогично определению состава ее территории - ч. 1 ст. 67 Конституции РФ), а равно другим положениям гл. 1 и 2 Конституции РФ, которые подлежат неукоснительному соблюдению федеральным законодателем при реализации указанной возможности (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
В поправке к ст. 67 речь не идет об изменении федеративного устройства государства. В указанной статье не определяется, в какой части состава территории Российской Федерации - на территориях субъектов Российской Федерации, в пределах территориального моря или внутренних водах - могут в будущем создаваться федеральные территории. Очевидно, что их создание может затронуть границы некоторых субъектов Российской Федерации. Вместе с тем Законом о поправке не корректируются положения Конституции, регламентирующие порядок изменения границ субъектов Российской Федерации. Вероятно, создание федеральных территорий, влекущее изменение границ субъектов, должно осуществляться по согласованию с органами государственной власти соответствующих субъектов Федерации и с последующим утверждением изменения границ Советом Федерации. Поправка носит характер конституционной дискреции, закрепляя возможность, а не обязанность создания таких территорий.
Новая конституционная норма не определяет, как будет осуществляться создание федеральных территорий. Возможны варианты: 1) принятие в каждом случае создания такой территории специального федерального закона; 2) принятие федерального закона, регламентирующего общий порядок создания федеральных территорий, согласно которому конкретное решение по образованию территории будет приниматься в ином порядке (самостоятельным федеральным законом, указом Президента РФ); 3) все федеральные территории будут созданы одним федеральным законом. Таким образом, в данном случае выбор модели законодательного регулирования, как и вопрос об организации публичной власти на федеральных территориях, остается на усмотрение федерального законодателя.
В Российской Федерации создание федеральных территорий может осуществляться, например, в целях обороны страны, безопасности государства (формирование и обеспечение функционирования закрытых административно-территориальных образований), иметь важное стратегическое (космодром "Восточный", архипелаг Новая Земля), природоохранное (особо охраняемые природные территории) и иное значение.
Примечание. В зарубежных федеративных государствах некоторые территории могут наделяться статусом территорий федерального подчинения, что предполагает наличие там только одного уровня государственной публичной власти. Главными особенностями такого правового режима являются установление прямого подчинения органов власти указанных территорий органам и должностным лицам федерального центра (как правило, исполнительной власти), а также упрощенный по сравнению с образованием субъектов Федерации порядок создания, преобразования и ликвидации. Конституционно-правовой статус федеральных территорий существенно различается в зависимости от цели их создания.
В США существует 14 федеральных территорий, представляющих собой субнациональные административные единицы, не входящие в какой-либо американский штат, находящиеся под контролем федерального правительства США. Конгрессом США этим территориям на основании ст. 4 разд. 3 Конституции США предоставлена определенная степень самоуправления.
В Австралии, помимо шести штатов, образованы 10 федеральных территорий. Наиболее крупными из них являются Австралийская столичная территория и Северная территория. Федеральные территории как административные единицы в отличие от штатов приобретают свою правосубъектность на основании акта Парламента. Так, образование Австралийской столичной территории было связано с принятием соответствующего Акта 1998 г., а образование Северной территории - Акта о принятии Северной территории 1910 г.
Канада разделена на 10 провинций и три территории. В отличие от провинций, территории Канады не обладают неотъемлемым суверенитетом и имеют только те полномочия, которые делегированы им федеральным правительством. Правосубъектность каждой территории определяется актом Парламента Канады: Закон "О Северо-Западных Территориях" 2014 г., Закон "О Юконе" 2002 г., Закон "О Нунавуте" 1993 г.
В Индии для обозначения территорий прямого федерального подчинения используется легальный термин "союзные территории". В соответствии с Приложением I к Конституции насчитывается восемь таких территорий: Андаманские и Никобарские острова, Чандигарх, Дадра и Нагар-Хавели и Даман и Диу, Дели, Джамму и Кашмир, Ладакх, Лакшадвип и Пудучерри. В силу ст. 239 Конституции Индии союзные территории находятся под юрисдикцией федерального Президента, который "действует таким образом, какой он сочтет надлежащим, через назначаемого им администратора (в Национальной столичной территории Дели - через Лейтенант-губернатора) с целью, которая ему будет указана". Президент может назначить губернатора штата в качестве администратора какой-либо прилегающей союзной территории, и если губернатор назначен таким образом, то он будет осуществлять свои функции в качестве администратора независимо от Совета министров своего штата.
В Малайзии существует три территории прямого федерального подчинения. В соответствии со ст. 1 Конституции Малайзии федеральными территориями являются Куала-Лумпур, Путраджая и Лабуан. Закрепляемый Конституцией правовой статус штатов Малайзии на них не распространяется. Согласно п. 9 приложения 9 к Конституции Малайзии управление данными федеральными территориями относится к ведению федерации и осуществляется федеральным правительством, в частности Министерством федеральных территорий.
