§ 28. Порядок вступления в силу отдельных положений
Закона Российской Федерации
о поправке к Конституции Российской Федерации
Статья 3 Закона устанавливает особый порядок вступления в силу его отдельных положений. Этот порядок наряду с ранее апробированными включает в себя новые для российской конституционной практики условия и этапы:
- запрос Президента страны в Конституционный Суд РФ о соответствии положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ не вступивших в силу положений Закона, а также о соответствии Конституции РФ порядка вступления в силу ст. 1 Закона;
- заключение Конституционного Суда по поводу этого соответствия;
- общероссийское голосование по вопросу одобрения изменений Конституции РФ.
После того как 11 марта 2020 г. Закон о поправке был одобрен Государственной Думой и Советом Федерации, а 12 - 13 марта законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и подписан 14 марта Президентом РФ, начала действовать ст. 3 Закона о процедуре вступления поправок в силу. 16 марта Конституционный Суд вынес заключение о соответствии поправок гл. 1, 2 и 9 Основного Закона, что стало основанием для вступления в силу ст. 2 Закона - о проведении общероссийского голосования по вопросу одобрения конституционных изменений.
Примечание. Практика проверки конституционным судом закона об изменении конституции характерна и для зарубежных государств.
Конституционный суд Австрии наделен полномочием по оценке не вступивших в силу конституционных положений на предмет их соответствия основополагающим принципам Конституции.
В соответствии со ст. 144 Конституции Румынии Конституционный суд в обязательном порядке принимает решения о конституционности законов об инициативах пересмотра Конституции до их промульгации.
В некоторых государствах участие конституционного суда в процедуре внесения конституционных поправок допускается при определенных условиях. Например, в Азербайджане Конституционный суд должен дать свое заключение до голосования в Меджлисе (Парламенте) по предложению о внесении конституционных поправок, если внесение изменений в текст действующей Конституции предлагается Меджлисом или Президентом Азербайджана.
Конституционный суд Колумбии в серии постановлений развил доктрину конституционного замещения, предполагающую проверку Конституционным судом поправок к основному закону. Статьями 241 и 379 Конституции Колумбии предусмотрена возможность контроля конституционных поправок. Тем не менее согласно этим статьям Конституционный суд Колумбии может признать поправку неконституционной исключительно в случае нарушения процедуры принятия поправки.
В юридической науке участие Конституционного Суда РФ в процедуре внесения поправок в Основной Закон государства обсуждается давно. По мнению одних правоведов, возможность рассмотрения Судом законов о поправках следует из положений ст. 16 Конституции РФ, согласно которой никакие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя России, закрепленным в гл. 1, а также из требования ст. 135 Основного Закона о том, что положения гл. 1, 2, 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. В связи с этим предлагалось наделить Конституционный Суд РФ полномочием разрешать дела о конституционности указанных законов после их принятия палатами Федерального Собрания, но до их передачи на одобрение законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Участие Конституционного Суда на этапе завершения одобрения законодательными органами субъектов Российской Федерации будет означать проверку конституционности самой Конституции, а не закона о конституционных поправках <1>.
--------------------------------
<1> См.: Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: учебное пособие. М., 1998. С. 79 - 80.
По мнению некоторых ученых, законы о поправках к Конституции вообще не могут быть объектом рассмотрения в органе конституционного контроля. Во-первых, указанный закон до его передачи на одобрение субъектам Российской Федерации является лишь проектом, а Конституционный Суд не осуществляет предварительный контроль в отношении законопроектов. Во-вторых, подобный закон после его одобрения требуемым количеством законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации становится уже составной частью Конституции, которая не может стать объектом конституционного контроля <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Митюков М.А. Конституционные суды на постсоветском пространстве: сравнительное исследование законодательства и судебной практики. М., 1999. С. 65.
Согласно Закону о поправке Конституционный Суд РФ может рассматривать и разрешать такого рода дела и давать заключение после одобрения поправок законодательными органами субъектов Российской Федерации.
Запрос Президента РФ о соответствии положениям гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ не вступивших в силу положений настоящего Закона, а также о соответствии Конституции РФ порядка вступления в силу ст. 1 рассматриваемого Закона в Конституционный Суд основывался на нормах принятого Закона. В нем прямо указано, что Конституционный Суд РФ не позднее семи дней со дня направления Президентом РФ указанного запроса обязан дать такое заключение. В связи с этим Конституционный Суд РФ действовал в полном соответствии с принятым, но не в полном объеме вступившем в юридическую силу Законом. Теперь вопрос о праве Конституционного Суда рассматривать законы о поправке получил конституционное закрепление в п. "а" ч. 5.1 ст. 125 Конституции РФ.
В качестве еще одного юридически значимого условия вступления поправок к Конституции РФ в силу являются положительные результаты общероссийского голосования по вопросу одобрения этих поправок. Поправки считаются легитимными, если за них проголосовало более половины граждан, принявших участие в голосовании.
Определение общероссийского голосования в качестве этапа легитимации конституционных изменений обусловлено в том числе ролью Основного Закона в правовой системе России. Он призван отражать социальный консенсус относительно ключевых параметров функционирования государства и общества. Это в равной степени применимо к любым поправкам, вносимым в текст Конституции. В данном случае установление такого консенсуса состоялось в результате свободного волеизъявления граждан Российской Федерации.
В комментируемой статье установлены своего рода переходные положения. Так, нормы ч. 7 ст. 3 служат обеспечению стабильности работы Конституционного Суда РФ в связи с изменением его численного состава. Тем самым реализована правовая позиция, которая регулярно провозглашается в решениях самого Конституционного Суда. Речь идет о принципе поддержания доверия к системе правового регулирования посредством обеспечения стабильности ее действия, а при необходимости - постепенного перехода к новому регулированию.
Примечание. После принятия поправок в Конституцию РФ все действующие судьи Конституционного Суда РФ сохранят свои полномочия и продолжат деятельность в составе Суда, принудительного прекращения их полномочий не произойдет. Установленное Основным Законом число судей Конституционного Суда будет обеспечено посредством применения положений Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в статье 18 которого определено 12 оснований для прекращения полномочий судьи Конституционного Суда, в том числе самое распространенное и часто применяемое - достижение судьей предельного возраста пребывания в должности судьи.
Конституционный Суд РФ указал, что осуществление деятельности судьями Конституционного Суда РФ до конца их полномочий обусловлено гарантиями несменяемости судей. Конституционный Суд РФ отметил, что переходное регулирование, допускающее временное наличие в составе Конституционного Суда РФ большего числа судей, чем предусмотрено Конституцией РФ, согласуется с принципами независимости и несменяемости судей и не содержит в себе противоречия ст. 15 (ч. 1) Конституции РФ, поскольку является приемлемым способом достижения баланса конституционных ценностей применительно к решению этого вопроса (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Заключительная статья вместе с положениями ст. 2 Закона о поправке дает основания для некоторых констатаций и вместе с тем для постановки перед доктриной ряда вопросов.
В порядке констатации следует отметить, во-первых, тот факт, что комментируемый Закон служит свидетельством эволюции данного вида нормативных правовых актов. Большинство ранее принятых законов о поправке к Конституции РФ (три из четырех) содержали только сами поправки и в своем тексте воспроизводили процедуру ст. 136 Основного Закона. Всего один из них включал своего рода переходные положения, обеспечивающие стабильность правового регулирования и функционирования органов публичной власти, но не затрагивающие ключевых основ правовой системы и конституционно-правовой практики России <1>. Комментируемый Закон содержит разнообразные нормы, как материального, так и процессуального характера, вводит новые конституционные понятия, категории, институты и условия вступления в силу Закона о поправке. Они расширяют состав форм непосредственной демократии, конституционного нормоконтроля и легитимации конституционных изменений. Это означает, что не только Конституция является живой развивающейся материей, но и законы о поправках к ней обладают этим свойством.
--------------------------------
<1> Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 5 февраля 2014 г. N 2-ФКЗ "О Верховном Суде Российской Федерации и прокуратуре Российской Федерации".
Во-вторых, Закон дает основания зафиксировать вектор этой эволюции, который характеризуется последовательным усложнением предмета, структуры и содержания данного вида законов, а также индивидуализацией законодательного регулирования - тенденцией, свойственной развитию российского законодательства в последние 10 - 15 лет. Одно из ее проявлений - увеличение числа законов, в которых устанавливаются условия и порядок проведения конкретных политических, социальных и иных мероприятий (олимпиад, чемпионатов и др.) <1>, статутных законов, закрепляющих особое положение предприятия, организации <2>, ведомства <3> и проч. <4>. Тенденция, присущая текущему законодательству, нашла отражение в новом Законе о поправке.
--------------------------------
<1> См., например: Федеральный закон от 8 мая 2009 г. N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран - участников форума "Азиатско-Тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Федеральный закон от 1 декабря 2007 г. N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"; Федеральный закон от 7 июня 2013 г. N 108-ФЗ "О подготовке и проведении в Российской Федерации чемпионата мира по футболу FIFA 2018 года, Кубка конфедераций FIFA 2017 года и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".
<2> См., например: Федеральный закон от 28 сентября 2010 г. N 244-ФЗ "Об инновационном центре Сколково"; Федеральный закон от 4 ноября 2014 г. N 326-ФЗ "О Национальном исследовательском центре Институт имени Н.Е. Жуковского"; Федеральный закон от 10 ноября 2009 г. N 259-ФЗ "О Московском государственном университете имени М.В. Ломоносова и Санкт-Петербургском государственном университете".
<3> См., например: Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "О федеральной службе безопасности"; Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 118-ФЗ "Об органах принудительного исполнения Российской Федерации"; Федеральный закон от 3 июля 2016 г. N 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации".
<4> См.: Власенко Н.А. Индивидуализация как закономерность развития современного российского законодательства // Журнал российского права. 2015. N 12. С. 11 - 17.
Наряду с констатациями можно сформировать ряд доктринальных вопросов. В частности, сохраняет свое значение вопрос о будущем установленных Законом процедуры внесения поправок в Конституцию и ее отдельных элементов, а также условий вступления их в силу. С одной стороны, они непосредственно связаны с поправками к Конституции, закрепленными в одной из его статей, что прямо следует из Закона, значит, они рассчитаны на однократное применение. С другой стороны, срок действия этих норм прямо не ограничен Законом, следовательно, допустима вероятность привлечения юридических аргументов для "пролонгации" действия его норм в перспективе (ст. ст. 2 и 3) - при осуществлении аналогичных конституционных преобразований.
Указанные нормы образуют актуальный и усовершенствованный механизм конституционных изменений, адекватных современному уровню развития общества, демократии и конституционализма. Он хорошо вписывается в общую "технологию" внесения поправок в Конституцию, согласуется с логикой специального регулирования такого рода конституционных изменений и отвечает на запрос общества о расширении демократических начал управления государством. Поэтому могут сложиться предпосылки для его сохранения в качестве стабильного и постоянно действующего, прежде всего в части общероссийского голосования.
Это потребует закрепления такого механизма в Федеральном законе от 4 марта 1998 г. N 33-ФЗ "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации" или распределения норм, его оформляющих, между ним и Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", в который, в частности, могут быть включены положения об общероссийском голосовании по вопросу одобрения поправок к Конституции. Вариантом институализации общероссийского голосования может быть принятие федерального закона о такого рода голосовании. Однако этот способ означает, что нормы Закона о поправке - закона близкого по статусу и значению к самой Конституции, принимаемого в особом порядке, будут включены в текст федеральных законов, а это означает понижение уровня регулирования и статуса соответствующих юридических норм. Следовательно, рассматриваемый способ едва ли подходит для решения данной задачи.
Другой способ состоит в том, что в случае проведения аналогичных конституционных преобразований в Закон о поправке может быть включена бланкетная норма, адресующая к ст. ст. 2 - 3 комментируемого Закона, или воспроизведены соответствующие положения. Такой способ является более приемлемым, но он всякий раз будет оставлять это на усмотрение законодателя.
Наконец, пролонгация действия рассматриваемых норм может сложиться путем толкования положений данного Закона Конституционным Судом. Возможны и другие варианты, в том числе синтезирующие изложенные предложения.
Все это еще предстоит в полной мере осмыслить юридической доктрине.
Подписано в печать
16.07.2020
