§ 2. Недопустимость отчуждения территорий
Российской Федерации
Территория - неотъемлемый признак государства, которое вправе суверенно распоряжаться ею. Она обеспечивает пространственную основу суверенитета государства, связана со всеми сторонами его организации и деятельности, характеризуется наличием единства геополитического, экономического, политического и правового пространства. Одной из важнейших гарантий государственной целостности является обеспечение неприкосновенности территории государства. Именно поэтому территория России составляет предмет ведения Федерации (ст. 71 Конституции РФ).
Закрепление в Основном Законе вопросов защиты территориальной целостности государства способствует сохранению конституционной преемственности. Принцип нерушимости границ и территориальной целостности государства был впервые установлен в Конституции СССР 1977 г. (ст. 29).
Создание правовых механизмов, препятствующих отчуждению территории России, смене юрисдикции ее части, учитывает интересы граждан и ограничивает возможность изменения их правового положения. Тем самым российское государство утверждает, что ни при каких обстоятельствах, в том числе связанных с международным давлением, напряженностью или необходимостью заключения выгодного для государства международного соглашения, не допустит отказа от своих граждан, проживающих на его территории. Рассматриваемая норма нацелена на сохранение устойчивой связи российских граждан со своим государством. В России должны приниматься все возможные меры по недопущению практик трансфертной оптации и принудительного изменения гражданства ее граждан.
В данной статье указано на недопустимость не только отчуждения территории государства, но и призывов к таким действиям, что снижает риски принятия подобного рода решений любыми политическими силами, находящимися у власти. Конституционный запрет касается всех известных способов отчуждения территории: насильственного захвата (целиком или части) иностранным государством; добровольной передачи ее части иностранному государству; насильственного раскола государства и создания на его территории других независимых государств и др. Закрепление этой нормы создает политическую и юридическую базу для обеспечения независимого развития российского государства, осуществления его территориального верховенства.
Примечание. Конституционный Суд РФ отметил, что установление в ст. 67 (ч. 2.1) Конституции РФ запрета не только действий (за исключением делимитации, демаркации, редемаркации Государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами), направленных на отчуждение части территории Российской Федерации, но и призывов к таким действиям, являясь ограничением свободы слова, тем не менее согласуется с конституционно значимыми целями такого рода ограничений. В качестве критерия конституционной приемлемости этих ограничений необходимо рассматривать не только положения ст. 29 (ч. 2) Конституции РФ, но и положения ее ст. 13 (ч. 5), запрещающей создание и деятельность общественных объединений, чьи цели и действия направлены, в частности, на нарушение целостности Российской Федерации. При этом даже безотносительно к данным положениям в силу ст. 4 (ч. 3) Конституции РФ, согласно которой Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории, закрепление такого рода ограничений является допустимым (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Современное международное право обязывает государства уважать все права, проистекающие из суверенитета и охватываемые им. В число этих прав входит, в частности, право каждого государства на территориальную целостность, на свободу и политическую независимость. Оно запрещает применение силы или угрозу ее применения против территориальной целостности (неприкосновенности) и политической независимости и суверенитета государства.
Целостность означает юридическое, а не географическое единство территории государства: отдельные части территории государства могут быть физически не связаны друг с другом (острова, анклавы и т.д.). Уважение суверенитета государства и его территориальной целостности закреплено в Уставе ООН, Декларации принципов международного права 1970 г., Заключительном акте СБСЕ 1975 г., в котором территориальная целостность государств установлена в качестве самостоятельного принципа. Конституционная защита суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации укрепляет ее международно-правовой статус.
Примечание. Положения о территориальной целостности государства находят свое отражение в зарубежных конституциях.
Статьей 2 Конституции Болгарии предусматривается, что территориальная целостность Болгарии является нерушимой.
Согласно ст. 273 Конституции Португалии целями национальной обороны являются обеспечение национальной независимости, территориальной целостности, свободы и безопасности населения от любой внешней агрессии или угрозы при соблюдении конституционного строя, демократических процедур и международных соглашений.
В соответствии с нормами Конституции Чехии основной обязанностью государства является обеспечение суверенитета и территориальной целостности Республики, защита ее демократических основ, жизни, здоровья и собственности граждан. Чехия является суверенным, унитарным и демократическим государством, основанным на верховенстве права и уважении прав и свобод человека и гражданина (ст. 1). Территория Республики образует неделимое целое, границы которого могут быть изменены только конституционным актом (ст. 11).
В соответствии с положениями преамбулы к Конституции Латвии латвийский народ защищает свой суверенитет, национальную независимость, территорию, территориальную целостность и демократическую систему правления Латвии. Латвийское государство создано путем объединения исторически латышских земель на основании непреложной воли латышской нации.
Иногда возможность отделения части территории формально допускается, однако реализация подобных положений существенно затруднена.
Например, Основной закон ФРГ не содержит положений о допустимости или недопустимости сецессии, однако Федеральный конституционный суд ФРГ в решении от 16 декабря 2016 г. N 2 BvR 349/16 определил, что земли в составе ФРГ не могут принимать решения о выходе из состава государства. По мнению Федерального конституционного суда ФРГ, это затрагивает определенный Основным законом ФРГ конституционный порядок, поскольку он установлен народом всего государства, которому принадлежит суверенитет.
Аналогичную позицию сформулировал Конституционный суд Испании, который в Постановлении от 25 марта 2014 г. N 42, несмотря на результаты референдума в Каталонии, указал на недопустимость отделения ее территории от Испании.
Приверженность идее недопустимости отчуждения территории государства была высказана и в позициях Венецианской комиссии Совета Европы в докладе от 13 - 14 октября 2000 г. "Общие правовые основы содействия урегулированию этнополитических конфликтов в Европе" <1>. Сформирован подход, согласно которому принцип территориальной целостности является одним из основополагающих в конституционном праве и связан с недопустимостью отделения какой-либо территории государства. Несмотря на то что ряд конституций гарантирует право на самоопределение, эта концепция исключает право сецессии. Соответствующие выводы были изложены в докладе Венецианской комиссии Совета Европы от 11 - 12 декабря 1999 г. "Самоопределение и отделение в конституционном праве" <2>, в котором отмечалось, что право сецессии противоречит конституционному принципу государственной целостности.
--------------------------------
<1> CDL-INF(2000)16. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-INF%282000%29016-e.
<2> 6 CDL-INF(2000)2. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/CDL-INF(2000)002.aspx.
