§ 6. Расширение предметов ведения Российской Федерации
Федерализм как форма и принцип организации государства по содержанию проявляется в совокупности задач, целей, способов, норм и принципов регулирования конституционно-правовых отношений, определяющих основное предназначение Федерации - установление пределов централизации и децентрализации управления на всей территории страны. Федеративное государство не может функционировать без конституционно закрепленного разграничения предметов ведения федерации и ее субъектов, способствующего использованию наиболее целесообразных методов управления. Со временем содержание предметов ведения и их соотношение между различными территориальными уровнями осуществления публичной власти меняется с учетом потребностей развития общества и государства. Поэтому дополнение вопросов, составляющих предмет ведения Российской Федерации, является важнейшим шагом в вопросе развития федеративных отношений на современном этапе.
Принцип федерализма выступает основой последовательного развития всех сфер общественных отношений, гарантией равномерного повышения качества жизни населения во всех субъектах Российской Федерации. Наряду с этим федерализм призван обеспечивать и сохранять исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства, интегрировать его территориальные сообщества, учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности регионов, способствовать их самоорганизации и саморегулированию, противодействовать различным формам обособления регионального, этнического и иного свойства.
Статья 71 Конституции закрепляет устойчиво сложившуюся предметную деятельность государства в важнейших областях общественной жизни. При этом к ведению Российской Федерации относится то, что необходимо и достаточно для установления и защиты государственного суверенитета. Дополнение перечня вопросов, относящихся к предметам ведения Российской Федерации, отнюдь не означает усиления централизации государственной власти, а является ответом на вызовы времени, объективным расширением сфер государственного регулирования, требующих государственного участия, в том числе обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Поправками к Конституции впервые к предмету ведения Российской Федерации отнесены вопросы организации публичной власти. Ранее категория "публичная власть" в Конституции РФ, а также в законодательстве не использовалась. В конституционно-правовой оборот ее ввел Конституционный Суд РФ при неоднократном использовании в своих решениях <1>.
--------------------------------
<1> См., например: Постановление Конституционного Суда РФ от 1 декабря 2015 г. N 30-П "По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области "Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы".
Включение данной категории в Основной Закон вытекает из действия принципа народовластия, сформулированного в ст. 3 Конституции РФ, означающего, прежде всего, принадлежность власти многонациональному народу Российской Федерации. Отнесение указанных вопросов к ведению Российской Федерации обусловлено необходимостью создания единой системы публичной власти на всей территории Российской Федерации. Именно на единстве системы публичной власти строится функционирование государственного механизма, всех его частей и уровней. Согласно принципу субсидиарности полномочия должны осуществляться на том уровне публичной власти, который будет исполнять их наиболее эффективно.
Определение в ст. 71 в качестве предмета ведения Российской Федерации организации публичной власти (п. "г") не противоречит сохранению в составе предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. "н" ч. 1 ст. 72) установления общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления, т.е. вопросов, которые относятся к организации публичной власти в стране.
Понятие организации публичной власти отражает механизм, элементами которого являются: формы осуществления публичной власти; принципы и способы обеспечения ее единства; взаимодействие подсистем публичной власти; ее территориальная организация, прежде всего с учетом федеративного устройства и территории Российской Федерации; разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти; гарантии ее реализации и формы ответственности органов и должностных лиц.
Вопросы установления общих принципов организации единой системы публичной власти касаются каждой из ее подсистем - государственной власти и местного самоуправления. В этом качестве они уже получили реализацию на конституционном уровне (ст. 77), а также в Федеральных законах от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", конституциях, уставах и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Включение в Конституцию новых норм в части регулирования научно-технологического развития позволит усилить его правовую основу, восстановить преемственность с советским опытом, где наука была подлинным "локомотивом" экономического и социального развития, приблизить ее к лучшим зарубежным практикам. Так, в Конституции СССР 1977 г. вопросы научно-технического развития были упомянуты в Преамбуле, провозглашавшей, что в СССР построено развитое социалистическое общество, в котором созданы могучие производительные силы, передовая наука и культура. Наряду с этим ст. 26 обязывала государство в соответствии с потребностями общества обеспечивать планомерное развитие науки и подготовку научных кадров, организовывать внедрение результатов научных исследований в народное хозяйство и другие сферы жизни. Эти положения дополнялись нормой ч. 5 ст. 73, относившей к ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления определение основных направлений научно-технического прогресса. Согласно ст. 131 обязанность разрабатывать и осуществлять меры по развитию науки и техники была возложена на Совет Министров СССР. Аналогичное регулирование содержалось в Конституции РСФСР 1978 г. (ч. 7 ст. 72, ст. 125).
Новелла развивает положения гл. 2 Конституции РФ о свободе научного и технического творчества (ст. 44), дополняя Основной Закон корреспондирующими обязанностями государства по созданию условий для ее реализации. Расширение перечня федеральных программ означает не только закрепление особого вида программ (программ научно-технологического развития), но и конституционную гарантию того, что наличие таких программ является обязательным. Вместе с не подвергнувшимися изменению нормами ст. 72 о решении общих вопросов науки на уровне совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и новыми положениями о государственной поддержке научно-технологического развития Российской Федерации, сохранении и развитии ее научного потенциала и о соответствующих полномочиях Правительства РФ (п. "в.1" ст. 114) Конституция, по существу, содержит завершенную модель регулирования отношений в области науки. Очевидно, что это адекватная база для развития государства в условиях перехода к новому технологическому укладу.
Дополнение сферы ведения Российской Федерации такими предметами, как установление единых правовых основ систем здравоохранения, воспитания и образования, в том числе непрерывного образования, - гарантия проведения согласованной государственной политики в вопросах, непосредственно затрагивающих каждого российского гражданина, независимо от субъекта Российской Федерации, где он находится или проживает. Одновременно усиливается ответственность органов власти всех уровней за выполнение важнейших задач жизнеобеспечения населения на основе общих стандартов, выработанных Федерацией.
Новые положения ст. 71 Конституции следует рассматривать в единстве с изменениями, внесенными Законом о поправке в ст. 72. В доктрине давно указывалось на необходимость выделения из всей, во многом неопределенной массы вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, обозначаемых как "координация", "общие вопросы", именно тех, которые составляют предметы ведения Федерации. Такие попытки ранее предпринимались на уровне законодательства, но они не имели системной основы. В разное время одни и те же вопросы были отнесены к компетенции Российской Федерации, ее субъектов (например, финансирование лекарственного обеспечения больных с орфанными заболеваниями, финансирование общего образования). Долгое время сохранялась подвижность границ законотворчества субъектов Российской Федерации в указанных областях, в результате чего даже базовые правовые понятия и принципы той или иной деятельности в образовании, здравоохранении, социальной политике, установленные федеральными законами, подвергались сомнительным корректировкам на региональном уровне, что нередко приводило к обращениям в суды.
Включение нормы об установлении единых правовых основ системы здравоохранения в предметы ведения Российской Федерации (ст. 71) направлено на создание системы управления здравоохранением, которая охватила бы все профильные структуры публичной власти - от федеральных до муниципальных органов. Такая национальная система управления здравоохранением позволит консолидировать деятельность всех медицинских служб и организаций, независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, будет работать в рамках единого нормативно-правового поля, а также государственного и общественного контроля. Необходимость в этом стала очевидной в сложных условиях пандемии коронавируса.
Закон о поправке обогатил конституционные основы образовательного законодательства институтом непрерывного образования. Во многом это подчеркивает значение института непрерывного образования, которое необходимо для развития цифровой, постиндустриальной экономики. Обучение вне зависимости от возраста и состояния здоровья будет способствовать реализации потенциала всех граждан России. Конституционное закрепление этого принципа можно рассматривать и как возвращение к традициям советских конституций (ст. 20 Конституции СССР 1977 г. провозглашала, что свободное развитие каждого есть условие свободного развития всех, государство ставит своей целью расширение реальных возможностей для применения гражданами своих творческих сил, способностей и дарований, для всестороннего развития личности), и как появление нового направления в конкретизации положений ч. 2 ст. 7 Конституции РФ об обеспечении свободного развития человека в социальном государстве.
На фоне современных тенденций в науке и на производстве, а также демографических изменений непрерывное образование приобретает статус важнейшего института образовательного законодательства. "Образование через всю жизнь" - это атрибут общества, базирующегося на знаниях, где качество человеческого капитала предопределяет конкурентоспособность государства на глобальном рынке. В конституциях таких государств - участников СНГ, как Беларусь, Казахстан, Таджикистан, Армения, Азербайджан, Молдова, Узбекистан, Туркменистан, Кыргызстан, подобные нормы отсутствуют. Таким образом, Российская Федерация стала первым и пока единственным на постсоветском пространстве государством, где принцип непрерывного образования отражен на конституционном уровне.
Расширение предметов ведения Российской Федерации осуществлено в том числе за счет включения в них вопросов, связанных с информационными технологиями, определяющих методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации. Единые подходы к регулированию соответствующих отношений влияют как на формирование информационного общества, так и на социально-экономическое развитие государства, поскольку информационные технологии взаимодействуют и часто в качестве составляющей входят в сферы услуг, управления промышленным производством, социальными процессами и т.д.
Предоставление практически всех видов услуг посредством сети Интернет уже давно стало реальностью, как и необходимость технологической, а также юридической защиты цифровых данных. Поэтому наряду с обороной и безопасностью в ст. 71 Конституции РФ теперь включены вопросы обеспечения безопасности личности, общества и государства при применении цифровых технологий, обороте цифровых данных.
Включение в ст. 71 новых предметов ведения Российской Федерации согласуется с практикой разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, установление ограничений для замещения государственных и муниципальных должностей, должностей государственной и муниципальной службы (см. подробнее § 9 комментария) соответствует требованиям ст. 71, согласно которой регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина также составляет предмет ведения Российской Федерации.
Предметы ведения Российской Федерации в научной литературе нередко именуются как предметы "исключительного ведения Федерации" <1>, однако подобное определение не вполне корректно. Статья 71 Конституции РФ дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, поэтому законодательное регулирование по данным предметам осуществляется с учетом ч. 1 ст. 76 Конституции РФ. Кого следует наделять компетенцией в отношении данных предметов ведения - дело федеральных органов власти, которые несут ответственность за реализацию своей компетенции. При этом Конституция РФ допускает возможность передавать осуществление полномочий органам публичной власти другого территориального уровня (органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления), что, безусловно, не приводит к изъятию соответствующих предметов из ведения Российской Федерации.
--------------------------------
<1> См., например: Куракин А.В., Карпухин Д.В., Попова Н.Ф. Принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами // Административное и муниципальное право. 2018. N 11. С. 19 - 35.
Примечание. Дополнение и уточнение перечня предметов ведения Российской Федерации не могут рассматриваться как несовместимые с положениями гл. 1 Конституции РФ о федеративном устройстве, т.к. подобные изменения не расходятся с принципом федерализма и проистекающими из него критериями разграничения предметов ведения, нашедшими отражение в ст. ст. 71, 72 и 73 Конституции РФ (Заключение Конституционного Суда РФ от 16 марта 2020 г.).
Примечание. Включение в предметы ведения Федерации указанных вопросов соответствует известным практикам зарубежных федеративных государств.
Статья 73 Конституции ФРГ в числе основных сфер деятельности федерального центра называет вопросы обороны и защиты гражданского населения; правовое положение лиц, находящихся на службе федерации и федеральных корпораций публичного права; защиту территории федерации от стремлений путем применения силы или направленных на такое применение подготовительных действий поставить под угрозу внешние интересы ФРГ. При этом вопросы энергетики относятся к конкурирующей законодательной компетенции. К компетенции федерации в ФРГ отнесены почтовые и телекоммуникационные услуги.
В Швейцарии согласно Конституции к ведению Конфедерации отнесено принятие законов в области здравоохранения (ст. ст. 118 - 120).
