Статья 5. Страховщик
Комментарий к статье 5
1. Комментируемая статья дает понятие страховщика для целей ОПС.
Страховщиком по ОПС назван ПФР, а его территориальные органы - частью единой централизованной системы органов управления средствами ОПС в Российской Федерации, в которой нижестоящие органы подотчетны вышестоящим.
Общее понятие страховщика для целей страхования приводится в Законе РФ "Об организации страхового дела в РФ" и ГК, а для целей обязательного социального страхования - в ФЗ "Об основах обязательного социального страхования".
2. Как уже было показано в п. 5 комментария к ст. 4 комментируемого Закона, имеющееся классическое представление о страховщике, содержащееся в п. 1 ст. 6 Закона РФ "Об организации страхового дела в РФ", не имеет отношения к страховщику в ОПС, которым назван ПФР, в силу специфики правового статуса последнего. В большей степени они относятся к НПФ (см. ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах").
Абзацем 3 п. 2 ст. 6 ФЗ "Об основах обязательного социального страхования" определено, что страховщики в социальном страховании - это коммерческие или некоммерческие организации, создаваемые в соответствии с федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования для обеспечения прав застрахованных лиц по обязательному социальному страхованию при наступлении страховых случаев.
Абзацем 5 комментируемой статьи определено, что наряду с ПФР страховщиками по ОПС могут являться НПФ в случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом. К числу таких федеральных законов следует отнести комментируемый Закон, ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах", ФЗ "О накопительной пенсии", ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную пенсию и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений".
Тем самым устанавливается специфика ОПС, заключающаяся в том, что на стороне страховщика фактически могут выступать организации разного уровня. Таким образом, можно говорить, что название комментируемой статьи не является корректным. ПФР является государственным страховщиком по ОПС наряду с НПФ, осуществляющими полномочия страховщика. Из абз. 1 и 5 комментируемой статьи можно сделать вывод, что и ПФР (с его территориальными органами), и различные НПФ в совокупности и есть страховщик по ОПС.
В судебной практике указание на множественность страховщиков не редкость.
Пример. В Апелляционном определении Судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда указано, что при переходе между отдельными НПФ при условии соблюдения правил подачи заявления на переход из одного НПФ в другой не может быть нарушения. При этом суд апелляционной инстанции указал о множественности страховщиков: "В соответствии с абз. 5 ст. 5 комментируемого Закона страховщиками по обязательному пенсионному страхованию, наряду с ПФР, могут являться негосударственные пенсионные фонды в случаях и порядке, которые предусмотрены федеральным законом" (см. Апелляционное определение Московского городского суда от 14.09.2018 по делу N 33-40279/2018).
Аналогичные формулировки использовались в судах других регионов (см., в частности, Решение Октябрьского районного суда г. Екатеринбурга от 19.05.2020 по делу N 2-925/2020, Апелляционное определение Санкт-Петербургского городского суда от 06.02.2020 N 33-2001/2020 по делу N 2-1892/2019).
От понятия ПФР как страховщика в ОПС - организации и субъекта права - необходимо отделять фонд ОПС как централизованный фонд, состоящий из денежных средств, внесенных за счет страховых взносов на ОПС страхователями ОПС, и являющийся объектом права. Фонд ОПС как объект права находится в собственности Российской Федерации.
3. ПФР был создан задолго до появления современного обязательного социального страхования и ОПС, а именно Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22.12.1990 N 442-1 "Об организации Пенсионного фонда РСФСР".
Постановлением Верховного Совета РФ от 27.12.1991 N 2122-1 были утверждены Вопросы Пенсионного фонда Российской Федерации (России) вместе с Положением о Пенсионном фонде Российской Федерации (России) (далее - Положение о ПФР).
В дальнейшем Положение о ПФР было исправлено Указом Президента РФ от 24.12.1993 N 2288 "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации".
4. Согласно абз. 1 комментируемой статьи ПФР - некоммерческая организация (поскольку является учреждением), созданная Российской Федерацией в соответствии с комментируемым Законом для управления средствами ОПС. Из данной части комментируемой статьи можно выделить ряд признаков ПФР.
Во-первых, ПФР является некоммерческой организацией, то есть его основная цель при создании и при осуществлении текущей деятельности не связана и не может быть связана с извлечением прибыли.
Во-вторых, поскольку ПФР является некоммерческой организацией, для участия в хозяйственном обороте он должен быть зарегистрирован в качестве юридического лица в организационно-правовой форме, предусмотренной для некоммерческих организаций. В комментируемой статье прямо говорится, что ПФР является государственным учреждением.
Таким образом, правовое положение ПФР должно также определяться положениями Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях". В указанном Законе содержится ст. 9.1, посвященная определению государственных учреждений, под которыми в силу п. 1 понимаются учреждения, созданные Российской Федерацией. В п. 2 ст. 9.1 данного Федерального закона определены три типа государственных учреждений: автономные, бюджетные и казенные. Однако, как следует из ст. 9.2 указанного Закона и ст. 6 БК, ст. 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", ст. ст. 123.21 и 123.22 ГК, ПФР нельзя отнести ни к одному из типов учреждений.
Пункт 5 ст. 1 ФЗ "О некоммерческих организациях" указывает, что данный Закон не распространяется на органы государственной власти, иные государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, публично-правовые компании, а также на автономные учреждения, если иное не установлено федеральным законом. Однако данная норма не исключает возможность применения указанного Закона не к органам управления, а к самому ПФР, при этом ПФР не является также (добавляя к вышеперечисленному) органом государственной власти или публично-правовой компанией.
Согласно Положению о ПФР Фонд является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ.
ПФР выполняет отдельные банковские операции в порядке, установленном действующим на территории Российской Федерации законодательством о банках и банковской деятельности.
В силу своего правового статуса ПФР обеспечивает:
- целевой сбор и аккумуляцию страховых взносов, а также финансирование расходов, связанных с выплатой страхового обеспечения по ОПС;
- организацию работы по взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца;
- капитализацию средств ПФР, а также привлечение в него добровольных взносов (в том числе валютных ценностей) физических и юридических лиц;
- контроль с участием налоговых органов за своевременным и полным поступлением в ПФР страховых взносов, а также контроль за правильным и рациональным расходованием его средств;
- организацию и ведение индивидуального (персонифицированного) учета застрахованных лиц в соответствии с ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования", а также организацию и ведение государственного банка данных по всем категориям плательщиков страховых взносов в ПФР;
- межгосударственное и международное сотрудничество РФ по вопросам, относящимся к компетенции ПФР; участие в разработке и реализации в установленном порядке межгосударственных и международных договоров и соглашений по вопросам пенсий и пособий;
- изучение и обобщение практики применения нормативных актов по вопросам уплаты в ПФР страховых взносов;
- проведение научно-исследовательской работы в области государственного пенсионного страхования;
- разъяснительную работу среди населения и юридических лиц по вопросам, относящимся к компетенции ПФР.
ПФР также может принимать участие в финансировании программ социальной защиты пожилых и нетрудоспособных граждан.
Таким образом, ПФР представляет собой специальный тип учреждений, на который не могут распространяться в полной мере положения законодательства об иных государственных учреждениях. Данный вывод подкрепляется также и иными доказательствами. Например, ПФР наделяется властными полномочиями (п. п. 3 и 9 Положения о ПФР), что типично для органов государственной власти.
5. Система ПФР выглядит следующим образом:
1) Правление ПФР - осуществляет руководство ПФР и проводит единую стратегию управления пенсионной системой России в соответствии с законодательством. Определяет перспективные и текущие задачи ПФР, издает нормативные акты по вопросам пенсионного и социального обеспечения, а также деятельности ПФР в пределах своей компетенции;
2) исполнительная дирекция ПФР - исполнительный орган ПФР, осуществляющий управление средствами ОПС в соответствии с законодательством РФ и решениями Правления ПФР;
3) ревизионная комиссия ПФР - данный орган осуществляет ведомственный финансовый контроль в системе ПФР, а также внутренний аудит эффективности его деятельности;
4) межрегиональный информационный центр ПФР - осуществляет обработку сведений о пенсионных правах граждан в системе ОПС, их защиту и безопасное хранение. Обеспечивает автоматизацию информационной системы ПФР, ведет его базы данных и реестры граждан, имеющих право на получение государственной социальной помощи;
5) 84 отделения ПФР - осуществляют организацию пенсионного и социального обеспечения во всех субъектах РФ, а также на Байконуре в соответствии с законодательством РФ, решениями Правления ПФР и Исполнительной дирекции ПФР. Каждое из отделений является юридическим лицом - государственным учреждением;
6) управления и клиентские службы ПФР, включая межрайонные управления, - предоставляют услуги ПФР участникам системы ОПС - гражданам и организациям. Осуществляют свою деятельность во всех субъектах РФ под руководством отделений ПФР;
7) центры по выплате пенсий и обработке информации ПФР - обеспечивают выплату пенсий и социальных пособий, обрабатывают документацию управлений ПФР о назначении и выплате пенсий, контролируют доставку пенсионных и социальных выплат получателям. Осуществляют свою деятельность в ряде субъектов РФ (например, в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Волгоградской области). Центры создаются на основании решения Правления ПФР.
6. Имущество ПФР является федеральной собственностью, а за ПФР закрепляется на праве оперативного управления. Денежные средства ПФР не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат. Российская Федерация несет субсидиарную (дополнительную) ответственность по обязательствам ПФР перед застрахованными лицами.
7. В абз. 5 комментируемой статьи указывается, что ПФР не является единственным страховщиком, и определено, что отдельные полномочия страховщика осуществляют НПФ.
НПФ - это организация, исключительной деятельностью которой является негосударственное пенсионное обеспечение, в том числе досрочное негосударственное пенсионное обеспечение, и ОПС.
В отличие от ПФР, НПФ могут создаваться в форме акционерного общества. ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах" устанавливает:
- требования к размеру долей учредителей (акционеров) НПФ, обладающих определенными признаками (п. 1 ст. 4.1 ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах");
- требования к размеру уставного капитала (не менее 120 млн руб., а с 1 января 2020 г. - не менее 150 млн руб.) и собственным средствам НПФ (минимальный размер собственных средств НПФ, рассчитанный в порядке, установленном Банком России, должен составлять не менее 150 млн руб., а с 1 января 2020 г. - не менее 200 млн руб.);
- требования к органам управления НПФ и его должностным лицам;
- обязательность проведения внутреннего контроля в НПФ (ст. 6.3 ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах");
- для осуществления деятельности на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию НПФ должны получать лицензию.
8. Полномочия ПФР как субъекта, созданного для управления средствами ОПС в Российской Федерации, более подробно раскрываются в ст. ст. 13, 16 - 21 комментируемого Закона (см. комментарий к ст. ст. 13, 16 - 21).
